我国食品安全的民事公益诉讼的改革毕业论文文献综述
法学院
学 年 论 文
论文名称: | 中国民事公益诉讼中立案难问题研究 |
学 院: | 法学院 |
专 业: | 法学(国际经济法方向) |
学 号: | 0910064 |
学生姓名: | 赵馨妍 |
指导教师: | 张婷 |
中国民事公益诉讼中立案难问题研究
摘要
我国《民事诉讼法》第108条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”,即要求原告与案件本身有直接利害关系,这就导致当事人只能进行私诉——即对涉及社会公共利益的事项无权起诉——这种规定客观上限制了诉权主体的范围。这样规定的直接结果就是,“立案难”成为我国民事公益诉讼制度存在的一个很大问题,这值得探讨研究及改进。
关键词:立案难,民事公益诉讼,原告资格,检察机关
1. 选题意义:
传统意义上的民事诉讼,主要围绕的是私人(包括自然人、法人或其他组织)之间利益而展开的,也有学者称之为“私益诉讼”1。而公益诉讼则不然,它是一种为了维护公众或者公共的福祉或利益所提起的诉讼。在国内立法尚未完善的大背景下,这种诉讼形式无疑面对的首要、普遍问题即是立案难问题。
事实上,民事公益诉讼立案难的例子比比皆是。如2003年2月,上海职员杨艳辉由于未注意到机票上以英文标注的机场而跑错了机场致其误了航班,其遂状告航空公司,要求法院判令航空公司出售的机票应当用中文标明机场。法院认为,该乘客的诉讼请求应属其上级主管部门管理,不属于本案处理范围,因而法院未予支持2。又如,2001年3月,李锦良状告长兴县工商行政管理局不履行法定职责。长兴法院经审理认为,“……李锦良的举报行为与被告长兴县工商局对被举报对象进行查处的具体行政行为无法律上的利害关系,故李锦良不具备本案原告诉讼主体资格,”法院依法驳回了李锦良的起诉3。民事公益诉讼立案难的本质原因在于,我国《民事诉讼法》第108条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”,即要求原告与案件本身有直接利害关系,这就导致当事人只能进行私诉——即对涉及社会公共利益的事项无权起诉——这种规定客观上限制了诉权主体的范围。这样的直接结果就是立案难成为了我国民事公益诉讼所要解决的首要问题,我国司法还需要更多的完善。
2. 国内研究现状
2.1 民事公益诉讼之内涵
欲析其理,自当先明其义。对民事公益诉讼概念的准确定义,是分析其问题的关键。我国民事诉讼法学界权威学者江伟(2005)[《中华人民共和国民事诉讼法修改建议稿(第三稿)及立法理由》]认为,民事公益诉讼是指在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下,人民检察院、其他国家机关为维护公共利益,可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。张军辉(2011)(《论民事公益诉讼》)认为,民事公益诉讼作为一种新的诉讼类型,是指在民事活动中,特定的国家机关、社会团体和个人根据法律规定,针对侵犯社会公共利益的违法行为,为保护公共利益而已自己的名义向法院提起的民事诉讼,并且法院依职权进行审判并作出裁判的活动。笔者认为,民事公益诉讼,是指以维护公共利益为目的的民事诉讼。“民事”二字在于区别于为了维护公共利益而提起的刑事诉讼——即传统公诉。此外,公共利益的保护模式无可厚非是多种多样的,因为正如张艳蕊(2005)(《民事公益诉讼制度研究——兼论民事诉讼机能的扩大》)所指出的那样,多元的公共利益保护途径是完善的公共利益保护的必然选择。以多元化为基础,以国家强制力为背景的司法力量在维护公共利益中的作用也是不可替代的。
2.2 民事公益诉讼特征研究
分析民事公益诉讼的特征是将其类型化的前提,而类型化则是制度构建的基础。邹宁(2008)(《民事诉讼制度构建》)认为民事公益诉讼和传统民事诉讼的本质区别是民事公益诉讼的特征在于维护公共利益,后者的基本价值取向一般是保护私益。4而民事公益诉讼则注重社会整体利益的保护,这在西方表现为“公序良俗”、“公平正义”,而在我国则体现为社会秩序和公共利益5。这种诉讼模式的本质是将传统民事诉讼过度聚焦私权的眼光向公共利益领域延伸,是对传统民事诉讼桎梏于私权领域的冲破,其无疑有助于提高社会监督、民众监督的影响力,当然最重要的是它有助于提高法制进程的整体水平。杨迪(2011)(《论民事公益诉讼的主体适格》)认为,现代国家设立民事诉讼的基本目的在乎赋予当事人诉权,通过优厚的程序保障保护当事人的权利与一般公众的公共利益,并以此来实现解决纠纷、维护司法秩序、甚至公法秩序的司法职能,使社会的发展处于良性有序的轨道。6
2.3 民事公益诉讼立案之困境研究
2.3.1民事公益诉讼当事人缺乏原告资格
谢辉灵(2009)(《论民事公益诉讼的原告资格中》)指出,民事公益诉讼与传统民事诉讼的差异之一就是民事公益诉讼中原告资格将突破传统民事诉讼的理论界限,即与案件没有直接利害关系的主体也可能被赋予原告资格。
2011年,律师贾方义向多个法院提交诉状,中海油和康菲石油中国有限公司双双成为被告,要求其立即停止环境污染侵害并依法向中国公众通报污染情况和补救措施并要求其设立100亿元的赔偿基金。而到目前他的起诉都没有被立案,有的表示不属于自己管辖范围,有的表示其没有原告资格。
这样类似的案件还有很多,张玉洁(2012)(我国环境公益诉讼基本问题研究)认为,这些案件之所以没有被法院受理,很大的原因在于我国的民事诉讼法对于原告的资格要求的过于严格。根据我国《民事诉讼法》108条规定,如果原告与案件没有直接的利害关系的话就无权向人民法院提起民事诉讼,而这是十分不利于环境公益诉讼的。直接利害关系人的限制会使一些合法的民事权益得不到诉讼保障的保护。7
邹艳茹(2010)(《探析民事公益诉讼原告的适格性》)指出以国有资产流失为例,国有资产属于全体公民,国家机关依照全体共鸣的授权管理国有资产。但对于国有资产的流失,公民却无法直接提起诉讼,而国有资产管理部门却以不具有法人资格为由拒绝提起诉讼。其认为我国民事公益诉讼的司法现状就是实践尴尬,受害者无法或者不愿意提起诉讼。8
环境公益诉讼制度的建立,核心在乎适格原告的选择。柯东英(2006)(《环境民事公益诉讼主体再议》)指出,根据《中华人民共和国宪法》、2002年颁布的《中华人民共和国化境评价法》、以及20世纪以后大量涌现的现代型纠纷和诉讼来看,公民个人提起环境公益诉讼从宪法权利、诉权理论和世界发展趋势角度来看是具有讨论的可行性的。因此应当扩大诉的利益的功能,合理减少对诉的利益的限制,是新型诉讼具备诉的利益以获得诉讼救济成为可能。9
笔者认为,“利益”这个词会随着时代的变化而不断的被赋予新的定义,就比如案例中的环境保护利益,仅将利益局限于法律上的直接利害关系是不能满足现实需要的。对于没有直接利害关系人的限制会使得公民的一些合法民事权益得不到保障,并也得不到外界的帮助,那么广大民众,那些无力主张权利的弱势群体,将更难接近司法的正义。
2.3.2相关法律关于受案范围的规定的限制
邹艳茹(2010)(《探析民事公益诉讼原告的适格性》)指出当前法院以各种理由不予受理民事公益诉求。如南京违章搭建紫金山观景台案、乌鲁木齐三公民诉星级酒店“悬挂国旗有误”案等相关案例,法院多以“法无明文规定”为由判原告败诉,或者以当事人诉请的事项“不属于法院受理范围”为由不予受理。
事实上,法律对于民事诉讼立案的规定过于死板,将法院的受案范围严格限定在司法解释规定的范围之内,这成了民事公益诉讼案件立案困难的又一重要原因,而这种体制无疑将处于立法真空状态的民事公益诉讼排除在法律大门之外,简而言之,民事公益诉讼当事人缺乏诉权。马卉妍(《我国民事公益诉讼若干问题》)认为,诉权的主体就是民事实体争议的主体,然而随着社会的发展和众多新型诉讼的涌入,侵犯社会公共利益的事件频频发生,这些案件中收到侵犯的对象并不是某个特定的民事主体,而为了维护公共利益的需要,我们就很有必要赋予第三人以诉权来维护公共利益。10
2.3.3民事公益诉讼中的检察机关
李伟建(2008)(《我国检察机关提起、参与民事公益诉讼若干问题的分析》)持检察机关应该作为环境民事公益诉讼的原告资格的观点。他认为检察机关作为国家的法律监督机关,如果法律授权的话,由其代表公共利益参与或提起公益诉讼应当被视为在宪法框架内的行为,而根据我国《刑事诉讼法》第77条的规定恰恰法律是承认了检查机关可以作为民事诉讼的原告。由此引出的问题是,我国在检察机关能否提起民事公益诉讼上本身就存在许多的争议。值得一提的是,国外许多国家的做法也承认了检察机关的环境公益诉讼的原告资格。11
2011年,深圳市首宗检察机关直接起诉环境公益诉讼案在宝安区人民法院正式受理。因深圳市深燃石油气有限公司未经环保部门批准,将经营瓶装石油液化气零售的供应站点搬到了宝安区饮用水水源一级保护区内经营,环保局依法对其行政处罚并责令其停止经营行为,但供应站仍拒不停业搬迁。后宝安区检察院作为请求方诉请法院判令供应站迁离或关闭以消除危险。2011年9月,经宝安区人民法院庭前调解达成调解协议,被告方承诺按照检察院起诉状要求,搬离供应站。由此可见,我国检察机关也在渐渐开始涉及民事公益诉讼领域来维护公众的环境安全。
王莉(2009)(《检察机关提起、参与民事公益诉讼的法理基础》)认为起诉主体缺位是目前国家和社会公共利益得不到有效司法保护的重要障碍。有关行政主管机关主动提起诉讼存在一定的操作障碍,实际效果并不理想。目前环境民事侵权案件不断发生,其危害有目共睹,在社会上也造成了很大影响,但各级环保主管机关对这些案件鲜有主动提起诉讼的,即使有也是个别案例。而造成这一现象的主要原因是行政主管机关中立性有限、权威性不足。12
黄理(2011)(《检察机关提起民事公益诉讼之条件及范围初探》)曾撰文对检察机关提起民事公益诉讼的条件等角度进行探讨,他指出检察机关必须在有条件和范围的情况下才能提起民事公益诉讼,其中包括:一是民事公益诉讼作为民事诉讼的一种,必须达到民事诉讼法规定的起诉条件。二是案情需要涉及国家或社会重大合法权益受到严重损害或在未来具备广泛影响、指导意义的案件。三是检察机关提起诉讼必须以其他主体的起诉机制受阻为前提。13
黄慧(2011)(《完善我国环境民事公益诉讼机制的思考》)也曾指出,在我国,检察机关作为国家法律监督机关,负有监督法律正确实施的职责,它既不属于立法机关,又不同于行政机关,而是处于一种超然的地位。在社会公共利益受到损害以后,检查机关应当以国家和社会公益代表人的身份向人民法院提起公益诉讼。14
大部分学者认为应该支持检察机关作为民事公益诉讼的原告,但是持相反观点的人也不在少数。罗薇(2011)(《环保部门作原告正合时宜—看大龙潭水污染环境民事公益诉讼案中环保力量》)认为:检察机关不宜作为环境民事公益诉讼的原告。因为首先检察机关不是一切国家公共利益最合适的代表人,因为根据《中华人民共和国环境保护法》第6、7条的规定,国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门,资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。另外若检察机关作为环境公益诉讼原告,除享有民事起诉权之外,还有侦查、抗诉、列席法院审判委员会方面的权利,这势必造成环境民事公益诉讼中控辩双方力量的失衡。他还强调,我国现行检察机关的指责主要以刑事公诉为主,若在此框架中加入环境民事公益诉讼将可能造成检察机关指责体系的混乱。15
2010年8月16日,宜昌市伍家岗区人民检察院建议并支持民政局为无名流浪汉维权的诉讼最终达成调解协议,由交通肇事司机以及车主支付因“无名氏”交通事故死亡的赔偿款6.2万元。此案中关于检察机关参民事公益诉讼又引起了人们的关注。余澜(2010)(《谁为车祸身亡的无名流浪汉维权—以民事公益诉讼为视角》)指出,宪法明确规定公民享有生命健康权,流浪人员作为社会的弱势群体,如果漠视无名流浪汉的权益,就是违背我国宪法和民法的平等原则,因此检察机关应该依法作为原告参与公益诉讼。检察机关提起民事公益诉讼是弥补了诉讼主体的缺位,有利于维护公共利益。根据宪法之法律依据,“公共信托”之法理依据,经验积累之现实依据,应当支持检察机关提起民事公益诉讼来健全民事经济法律,有利于建设法治国家并且完善法律监督机制,实现社会正义。16
诸如此类的案件还有许多,笔者认为我国检察机关是国家法律监督机关,代表着国家利益,当有严重侵害我国国家和社会公共利益的行为发生时,其应该代表公共利益参与或提起公益诉讼。
3. 民事公益诉讼制度构建展望
鉴于民事公益诉讼在我国业已兴起却举步维艰的状态,笔者认为我国目前亟需建立公益诉讼制度。李慧(2012)(《完善我国环境民事公益诉讼机制的思考》)提出,关于该项制度的建立,首先应大力宣传民事公益诉讼的作用以改变社会观念。其次,通过立法授权相关民间组织有权在相关领域提起民事公益诉讼,并且还赋予普通公民享有公益诉权。17
王次宝(2012)(《民事公益诉讼:路在何方?》)则建议可以探讨构建公益诉讼的支持起诉模式,即对于直接利害关系人已经提起的涉及公益的诉讼,有关机关、社会团体可以作为支持原告一方的第三人申请参加诉讼。18
乔尚鹏、伍飞辉(2009)(《法系视野下民事公益诉讼比较研究》)也对民事公益诉讼制度提出了几点建议,首先是将诉讼启动模式多元化,增设检察机关、社会团体或社会公众等主体为诉讼启动主体;其次是对民事公益诉讼的可诉范围进行界定,期中包括危害或可能危害国家和公共利益的民事违法行为;最后是要加大对弱势群体的保护力度,在某些场合设置举证责任倒置模式。19
黄娜(2011)(《环境民事公益诉讼制度的构建—以非民事诉讼法的视角》)提出,应该取消民事公益诉讼诉讼时效的限制。笔者认为,这是一个颇有创意的观点,它旨在提醒包括司法者在内的社会群体公共利益的重要性,但对于是否取消诉讼时效限制笔者持保留态度——笔者认为可以单独设立民事公益诉讼诉讼时效制度,并对其期间较一般诉讼时效加以延长。20
公益诉讼旨在保护公共利益,是公民有序参与国家事务的一条有效途径,它也体现了民主精神。综上所述,笔者认为针对民事公益诉讼立案难的现状,建议采取以下措施:一、在立法上,确立民事公益诉讼制度——包括通过法律或者司法解释予以确定可以提起民事公益诉讼的主体,确立可以提起民事公益诉讼的法律要件,在制度上对民事公益诉讼加以固定;二、在司法上,将民事公益诉讼所可能涉及的案由加以固定(甚至可以采用兜底性条款),设立民事公益诉讼诉讼时效制度(作为限制滥用诉权的补充)等,作为民事公益诉讼诉权履行的有效保障。其实,随着社会化生产的发展和人类文明的进步,传统资本主义个人利益神圣化的观念必然被顺应社会发展规律的公共利益至上的社会主义精神所最终取代,这是历史的潮流,也是历史的必然选择——而如何保护公共利益,是我们正在和将会面临的重要课题之一。建立民事公益诉讼制度,无疑是保障公共利益的有效途径,也是为社会主义基本价值观这艘巨轮保驾护航的灯塔。
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