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创建时间:04-10

在职研究生毕业论文格式范文

中共湖南省委党校

湖南行政学

在职研究生毕业论文




      目:我国地方政府公共危机管理机制研究


  名:朱映凯

  级:

  业:公共管理

  师:唐琦玉  教授

  区:  





一一年四月二十日


    


本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表和撰写过的研究成果,也不包含为获得党校系统或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。


毕业论文题目:我国地方政府公共危机管理机制研究


毕业论文作者签名: 朱映凯            日期:2011420





毕业论文版权使用授权书


本人完全了解党校系统有关保留、使用学位论文的规定。本人授权湖南省委党校可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档,允许论文被查阅和借阅;可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。


毕业论文题目:我国地方政府公共危机管理机制研究

毕业论文作者签名: 朱映凯            日期:2011420

作者指导教师签名: 唐琦玉            日期:2010420


   


我国正处在建设社会主义和谐社会的关键时期,这也正是公共危机事件的多发时期,加强公共危机管理机制的研究,对于我国的政治稳定、经济发展、社会文化和资源环境以及人的发展、社会稳定、国家安全都具有十分重要的意义。地方政府作为公共事务的直接管理者、公共服务的提供者、公共政策的制定者和公共权力的行使者,必须进行公共危机管理,以最大限度地控制和降低公共危机给社会带来的危害与影响。通过对我国政府公共危机管理的现状进行分析,不难发现其中还存在着诸多不足之处,主要表现在公共危机意识淡薄、公共危机管理机制不健全、公共危机管理法律体系不完善、公共危机管理应急预案的内容不够完备等方面。究其原因,我们认为主要有:政府缺少应对公共危机管理机制的理论研究、政府缺少应对公共危机管理的专业化队伍、政府应对突发公共危机管理的法制建设相对滞后、政府应对公共危机的财政支出比例偏小等。根据地方政府公共危机管理存在的问题和原因分析,提出构建较为完整的公共危机管理机制,主要包括:政府公共危机管理的形成机制,要求做到培养和强化危机意识、制定并完善国家危机管理的法律体系、组建功能健全的政府公共危机管理组织机构;政府公共危机管理的运行机制,要求做到建立完善透明的政府公共危机信息管理、加强政府公共危机管理的制度保障、加强我国公共危机管理的协同应对和国际合作;政府公共危机管理的评估机制,要求做到将危机管理水平纳入政府绩效考核、将媒体监管引入公共危机管理评估、将公信力作为公共危机管理水平重要指标。通过地方政府公共危机管理机制的构建,试图从根本上弥补现阶段我国地方政府公共危机管理中存在的不足,使我们在危机来临之前能够做好预防,危机发生时能够有效应对,危机过后能够迅速恢复,从而实现国家和社会的和谐、稳定发展。


关键词:地方政;公共危机;公共危机管理;机制研究


    


一、绪论        

(一)研究的缘起和意义        

(二)国内外研究现状        

(三)核心概念界定        

(四)主要研究内容与方法        

二、我国地方政府公共危机管理发展特点        

(一)我国地方政府公共危机管理的历史发展        

(二)当前我国公共危机呈现的特点        

三、我国地方政府公共危机管理存在的问题        

(一)公共危机意识淡薄        

(二)公共危机管理机制不健全        

(三)公共危机管理法律体系不完善        

(四)公共危机管理应急预案的内容不够完备        

四、我国地方政府的公共危机管理问题的原因分析        

(一)政府缺少应对公共危机管理机制的理论研究        

(二)政府缺少应对公共危机管理的专业化队伍        

(三)政府应对突发公共危机管理的法制建设相对滞后        

(四)政府应对公共危机的财政支出比例偏小        

五、我国地方政府的公共危机管理机制的构建        

(一)政府公共危机管理的形成机制        

(二)政府公共危机管理的运行机制        

(三)政府公共危机管理的评估机制        

            

参考文献        

            


我国地方政府公共危机管理机制研究


一、绪论

(一)研究的缘起和意义

1、研究的缘起

经济全球化的到来,一方面促进了社会经济的飞速发展,但同时也导致各种社会矛盾的加剧,尤其是人与自然的矛盾日益加深。现今自然环境不断恶化,全球气候变暖,各类自然灾害、安全事故等频繁发生。这些公共危机事件不但危及人们的生命和财产安全而且对的经济发展和社会稳定造成不可估量的影响。近年来发生了许典型群体性事,诸SARS疫情、禽流感疫情、南方冰雪灾害、汶川大地震、舟曲泥石流特大灾难、三鹿奶粉三氯氰胺事件等,这些危机事件引起了学术界和理论界的关注,同时也引起了各国政府对公共危机管理的重视。

回顾历史,我们不难发现,在我国两千多年的政治发展过程中,公共危机管理一直是历朝历代政府不容忽视的问题安而不忘危,治而不忘乱,存而不忘正是我国历史治国安的重要经验。本文正是基于以上社会现象所透露出的社会危机为背景,我们已经认识到加强政府危机预防管理和危机处理应对策略的研究势在必行。因此要对我国政府危机管理的运作过程及政府危机管理的各种机制加以研究,分析我国政府危机管理的现状,以期提出科学合理且符合我国国情的政府危机管理机制和策略。

2、研究的意义

1研究我国政府危机管理的现实意义

当前我国正处于社会转型时期市场经济体制日趋完善,一套适应我国市场经济发展需要的道德规范和行为准则尚未形成,计划经济的烙印依然在很大程度上影响着我国经济的运行另外,我国的政治体制改革取得巨大成就的同时也存在一些不容忽视的弊病,部分官员官本位思想很浓,在政治稳定的背后也存在着巨大隐患;此外,社会意识形态、人们的价值取向发生巨大改变,人们由以往的安分守己转变为热心国家大事,关心国家经济与政治建设,但现今却缺乏一套充分体现人民当家作主的完备的民主制度。

近期我国公共危机的发展态势呈现出以下趋公共危机事件涉及的领域多元化,爆发高频次、大规模,组织性、暴力性、危害性加强,且具有一定的国际互动性。公共危机给社会和人民造成的损失也是空前的,诸SARS疫情、禽流感疫情、南方冰雪灾害、汶川大地震、舟曲泥石流特大灾难、三鹿奶粉三氯氰胺事件、各地频发的矿难等等,危机事件的爆发阻碍了经济的发展,扰乱了社会的稳定,使人民饱受生命的摧残,精神的创伤。政府作为危机事件的应对者,应引以为戒,居安思危。

2研究我国政府危机管理的理论意义

危机具有普遍性,世界各地都遭受过各大灾难与危机,但各国在处理危机的能力上确有差别。危机虽说具有突发性,但如能及时防范于未然,将会减少很多不必要的损失。危机固然具有严重的危害性,可从发展的角度福兮祸之所倚,祸兮福之所,在灾难的背后也潜藏着新的生机。

从公共管理的意义上看,公共危机的出现具有以下作用其一、发现公共问题二、推动公共问题进入政府议程三、促使重新评估其行为,改进政府管理缺失。政府管理公共事务者和提供公共服务,其有责任对公共危机进行管理。当前,地方政府在公共危机管理中应如何承担责任及有效履行责任,是地方政府在管理公共危机时面临的最大挑战。随着我国公共危机管理制度的逐步形成,鉴于公共危机管理内容的复杂性、形态的多变性、影响的广泛性,公共危机管理与治理应逐步向深层次、高水平、长效性方向发展。研究公共危机管理的机制,构建合理、有效的预防、处置、评估机制,是我国政府在公共危机管理方面亟待解决的问题。因此,如何处理好现实困难,完善危机管理制度体系是我国政府现阶段国家管理研究的迫切需要。

基于以上综合考量,选择我国地方政府公共危机管理机制问题作为研究对象具有较强的理论意义,同时对于处理目前面临的多种政府公共管理危机具有现实的指导作用。

(二)国内外研究现状

1、国内研究现状

国内有关公共危机管理的研究是上世纪末才兴起的。一开始学者们研究的角度主要是从社会学、政治学和经济学对具体的危机事件进行研究。相比西方国家,我国公共危机管理的起步比较晚。我国真正关于公共危机管理理论的研究是2001年美国的9·11事件之后,尤其2003我国发生SARS事件之后。

比较早的研究成果出现2080年代末期90年代初期,如潘光主编的《当代国际危机研究》,堪称中国第一部有关危机的学术专著。此后有胡平的《国际冲突分析和危机管理研究》、朱明权的《美国国家安全政策》、李德福的《千钧一发古巴导弹危机纪实》等等。国内学者9·11事件中受到启发,开始关注国际方面的公共危机。同时,国内涌现出一大批新的危机研究理论如北京太平洋国际战略研究所出版了《应对危机美国国家安全决策机制》,中国现代国际关系研究所与对策研究中心出版了《国际危机管理概论》,刘长敏主编了《危机应对的全球视各国危机应对机制与实践比较研究》等

SARS事件之后,国内学术界更为关注国内危机。许文惠与张成福的《危机状态下的政府管理》一书的出版标志着我国危机管理从主要对国际危机转向对国内公共危机管理的研1,此书也是国内比较全面系统研究公共危机管理的最早的著作,但其主要局限在社会矛盾和冲突状态下政府管理的研究。严格来之后,国内研究者才真正意义上把危机管理和政府管理结合起来研究,其中具有代表性的研究成果有中国现代国际关系研究所的《国际危机管理概论》、李经中的《政府危机管理》、龚维斌的《公共危机管理》、冯惠玲主编的《公共危机启示录》朱德武编写的《危机管面对突发事件的抉择》薛澜、张强、钟开斌编著的《危机管理转型期中国面临的挑战》等。

突发性环境污染事件的管理问题上越来越多的研究者也开始打开新视野,开始从公共管理学的角度研究环境污染、自然灾害等危机的管理机制如许健、吕永龙提出将地理信息系统和专家系统技术用于突发性环境污染事件应急管理的研究。2而胡鞍钢、王绍光等主持的课题,针对日益突出的由社会不平等、不公平等引起不稳定的社会危机,提出以国家基本制度建设为中心的战略构想,以期通过国家制度建设消除社会危机。

我国目前危机管理的学科体系未建立,基础理论研究还比较浅,缺乏实证研究,尤其对于转型期中国的公共危机管理的多元主体的研究还比较少。但实际上,我们必须明白由于转型期中国社会和公共危机形态的复杂化,我们必须重视这方面的研究。

综合来看,这些研究成果的重点主要集中在西方公共危机管理经验的介绍和政府危机管理宏观制度和微观方法的探索上,在真正意义上把危机管理上升到公共管理的高度,针对我国公共危机管理的实际特点,运用公共管理学的范式展开全面而系统地研究的则相对还比较少,应该讲,我国的公共危机管理研究还处于起步阶段。因此,把政府公共危机管理作为一个整体进行系统的探讨,特别是探索、构建适合我国国情的公共危机管理机制,无疑对我国公共危机管理理论的发展、政府公共管理水平的提高和责任政府的实现都具有较大的现实价值。

2、国外研究现状

危机管这一概念是美国学者艾理森2060年代初期提出,当时肯尼迪任哈佛大学肯尼迪政府学院院长1962年古巴发导弹危,据此肯尼迪编写了《决策的本质》一书,开启了危机管理的研究206080年代初掀起了危机理论研究的小高潮。2070年代,CE赫尔曼出版的论文集《国际危机:行为研究视角》是公共危机管理研究领域比较早的专著,也是在国际关系和国际政治领域内既富有理论意义又富有实践价值的研究,这一研究成果也标志着研究者们开始重视公共危机管理研究。伴随着科技的发展和社会的进步,研究者们有了更多的、更新的研究方法,以此来构筑新的危机分析框架,艾利斯为代表的《决策的实质》,提出了危机决策模式,即集权决策模式3即从行政管理和公共关系角度研究政府和决策者应该如何应对危机,如何管理危机。

208090年代,随着冷战的范围扩大,随之结束和国际关系的相对稳定,伴随着经济全球化步伐的加快,以经济、政治、文化和自然因素为诱因的公共危机不断发生,西方学者对危机的研究也逐渐从对单个危机事件的分析,而走向横向、纵向的比较研究、综合研究。学术界掀起了一个对公共危机管理研究的新高潮,涌现出的著作有罗森塔尔的《危机管理应对灾害、暴乱与恐怖主义》和史蒂·菲克的《危机管理对付突发事件的计划》,这些都大大推动了研究进程。同时期,对公共危机管理研究领域有了较大拓展,其中较具代表性的是托马·盖博对美国处理化学物品突发事件的互助系统进行分析研究;凯瑟琳特尔尼就如何提高社区应对突发有毒物质泄漏事件开展了深入研究。除此之外,欧洲国家现在更为关注恐怖主义威胁的研究,例如,理查德·沙尔慈等学者出版了《应对恐怖主义威胁:安全与危机管理》,分析了核设施可能受到的恐怖袭击等问题。4

新世纪之交,世界发生了翻天覆地的恐怖危机、生态危机、金融危机等不同危机的升级与全球扩散,公共危机管理已成为世界各国政府治道变革的关键。这都吸引了更多研究者分别从国际关系管理、灾害管理、社会冲突管理、决策管理及社会综合管理等不同的角度对公共危机管理进行了研究5主要2000Erick·StemDanoHansen的《社会转型期的危机管理》2001年罗伯·希斯的《危机管理》等著作。

从国外来看,危机管理研究的历史较长,其经过一段时期的发展现己初具规模,而且成为一门独立的学科,其研究角度主要有国际关系研究、决策研究、灾难研究、冲突研究、公共管理研究等,而在实践中,美国、俄罗斯、韩国等国家现已形成其具有本国特色的公共危机管理模式,这对我国的公共危机管理提供了很好的借鉴价值。但是,通过梳理我们发现,国外对公共危机管理的研究,主要体现在灾害研究、社会冲突研究和公共管理研究等方面6,国外的研究视域对我国公共危机管理研究具有较好的启发作用。

(三)核心概念界定

1、危机

危机被描述为任何组织形态面对生死或存关键一决定性一,是组织命转机与恶化的分水7从语言学的角度讲,在汉语里,危机一词可以简单地解释成为危险和机遇的结合,这种解释同英文《韦伯词典》中的说法相似,定义为有可能变好或者变坏的转折点或关键时刻;根据控制论的观点,危机指导致社会偏离正常轨道的失控状态;从系统论的视角看危机,则是指社会系统的无序程度上升到一定水平,严重影响了社会秩序的高度无序状态。罗森塔(Rosenthal)等人认为危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件8

而本文中所研究的危机是从公共行政学角度进行定义的,它是指严重影响社会正常稳定,且造成对生命、财产、环境等的严重威胁和损害,在政府和社会正常管理能力范围外需采取特殊措施加以应对的一种紧急事件或紧急状态危机的基本特征有:突发性、紧迫性、不确定性、社会危害性和两面性危机必定是突发事件,而突发事件未必就形成危机那些能够预防都只能称为问题,只有那些无法预知的、被忽视的、具有颠覆性的意外事故,才算得上真正的危机9

危机可以从不同的角度进行分类从危机成因分析,可以分为自然危(如地震、干旱、水灾)和人为危(如社会动乱、战争、恐怖活动)从危机影响范围考虑,可以分为国际危机、国内危机、地区危机和组织内部危机从危机涉及领域来看,可以分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等。

2、公共危机

公共危机是指突发性事件所引起的社会危机,在很短的时间内导致社会偏离正常轨道,并且破坏性影响社会公共安全和社会心理,打乱社会的生活秩序,造成对人民的人身和财产的安全的威胁。10在中国公共危这个概念引起人们关注进而逐渐被普遍接受,还是SARS危机发生之后。2004年部分()及大城市制定完善应急预案工作座谈会上,人们公共危一致的定义:我们所说的突发公共事件,主要是突然发生,造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失和重大社会影响,危及公共安全的事件。突发公共事件具有突然爆发、起因复杂、难以判断、迅速蔓延、危害严重、影响广泛的特点,而且相互交织,处置不好会产生连锁反应11

从基本动因的角度,公共危机可以分为两大类,其一是由不可抗拒力导致的自然的灾难和人为因素引起危害公共安全和利益的危机,前者如海啸、地震、洪水等,后者如核泄漏、火灾、质量事故。其二是由社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱,该类危机由一定的社会问题诱发,诸如战争、暴力对抗、恐怖主义事件。

3、公共危机管理

公共危机管,又突发事件管也称政府危机管理是指政府和其他公共部门为避免或者减轻危机和紧急事态所带来的严重威胁、重大冲击和损害,而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列的管理措施和相应的策略,包括应付危机的准备、应付危机的运作、危机的解决和危机解决后的复兴等不断学习和适应的动态过程。

公共危机管理主体为政府和其他公共部门,政府是主要的管理机构,而非政府组织或第三部门也将在公共危机管理中发挥重要的作用,同时还包括企业等私人部门,甚至也可以将公民个人涵盖在内。政府在公共危机管理的作用一般是指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解修复、恢复常态化等全过程中的政府应对机制。政府针对突发危机事件的管理,目的就是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力,及时、有效地处理危机,恢复社会稳定,恢复公众对政府的信任最大限度地降低人类社会悲剧的发

img1政府公共危机管理包含如下几个方面的重要内容其一,危机管理贯穿于危机性事件的全过程其二,在危机性事件发生、发展的过程中,都要实施监测、预警、干预或控制等有效措施其三,危机管理不仅需要制定事前的预定方(包括规则、程序、措施、资源)而且需要具备应急的快速反应机制其四,危机管理是政府管理的一个重要部分其五,政府危机管理过程就是政府组织相关社会力量共同应对危机事件的过程。

危机管理如图所示5个基本阶段12第一个阶段是危机发生前的预警及准备;第二个阶段是识别进入紧急状态;第三个阶段是人力物力的有效介入;第四个阶段是管理危机;第五个阶段是危机后的恢复或重建。这一阶段的发生发展过程,对我们危机管理的研究同样具有启发作用。

(四)主要研究内容与方法

1文献研究法

本文采用的主要方法是文献法,通过搜集、整理、查阅相关研究的专著、论文、报刊等文献资料,了解本领域的研究成果,在国内外研究基础上,深入、科学的研究我国政府公共危机过程管(应该是什的问)及其优化路(应该怎么的问)

2比较研究

比较研究法是针对两个或数个不同的对象,通过比较的方式来凸显其差异性、相关性及特质。其目的在于寻求和分类那些现象产生与发展的因素以及他们当中的互相关系之模式13在研究公共危机管理过程中,通过比较中国与其他一些国家的异同点,更容易找到中国公共危机管理中的独特性,这将为更有针对性地解决中国日益频繁发生的公共危机提供很大的帮助。

3历史研究

本文试从公共危机管理研究历程的来龙去脉入手,总结出一些公共危机管理的规律,为转型期中国的公共危机管理提供经验。

4系统研究

根据系统论的观点,应注重组织与环境,及组织内部各要素的相互影响和作用。本文运用此方法,在研究危机管理中,注意根据转型期的外部环境要求来及时确定各危机管理主体的作用,并注意分析各主体间的关系。

5案例研究

个案案例研究的主要优势在于,以小见大地归纳提炼效果,这样既便于从局部看到全局,又便于从中发现问题和获得启迪。本文在论述的过程中,尽量搜集一些典型的个案,通过个案分析了解我国公共危机过程管理存在的不足之处。从而来分析论证本文的一些观点,争取做到理有所立,论有所据。

二、我国地方政府公共危机管理发展特点 

(一)我国地方政府公共危机管理的历史发展  

1、法律体系逐步搭建

SARS爆发之前,从全国整体情况来看,仅有一些适用于各部门、各地区,不同种类的单行法律法规,例如《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象法》以及《中华人民共和国防洪法》等,这些法律不具有普遍性。党的十六届三中全会明确提:建立健全各种预警和应急机制,提高应对公共危机和风险的能力温家宝总理20057月国务院召开的紧急管理工作会议上强要全面履行政府职能,努力提高应急体系建设水

我国1954年首次规定戒严制度至今,已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规,各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法,从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。我国现行紧急状态法律规范由宪法条款、法律和行政法规组成。主要包括《中国人民共和国宪法》中的一些规定、《戒严法》以及一系列单行法中的紧急处置条(如《中国人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》)。《突发公共卫生事件应急条例》20035月份正式实施200312月,中国首届政府应急管理国际论坛在北京举行国家最高行政机构己经开始重视危机管理,启动了建设中国疾病预防控制中; 之后,更是加大了危机管理的力度。根据党中央、国务院的部署,经过一年多时间的努力,国家突发公共事件总体应急预案105个专项和部门预案以及大部分省级应急预案编制基本完成。

20051颁布全国应急预案体系的总纲《国家突发公共事件总体应急预案》中较为详细地规定了国务院应对重大突发公共事件的工作原则、组织体系和运行机制,对于指导地方各级政府和各部门有效处置突发公共事件,保障公众生命财产安全,减少灾害损失,具有十分重大的意义。20078月通过了《突发事件应对法》,并且在以往各部门制定的应急预案的基础上,国务院办公厅组织国务院有关部门和单位进行应急预案编制和修改工作,初步形成了国务院总体应急预案、国务院专项应急预案和部门应急预案相互配套的应急预案框架体系。

2我国应急预案架构初步奠基

国家突发公共事件预案体系包括国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案、地方应急预案。14为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力,最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害,保障公众的生命财产安全,维护国家安全和社会稳定,促进经济社会全面、协调、可持续发展,依据宪法及有关法律、行政法规,制定国家总体应急预案。

国家总体应急预案所称突发公共事件主要指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,一般分为四级级(特别重大)级(重大)级(较大)级(一般)。国家总体应急预案适用于涉及跨省级行政区划的,或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作。指导全国的突发公共事件应对工作。

专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。已发布的国家专项应急预案现18项,涉及到自然灾害求助,防汛抗旱应急指挥,地震、突发地质灾难,突发生产事故安全,食品、医疗卫生,铁路、民航、海上、地铁等等与人们生活生产息息相关的各个领域可能发生的灾难危险的应急预案。

突发公共事件地方应急预案具体包括:省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案;各市(地)、县(市)人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下,按照分类管理、分级负责的原则,由地方人民政府及其有关部门分别制定。政府还根据风险分析结果,将可能发生和可以预警的公共危机用红色、橙色、黄色和蓝色表示。各省、自治区、直辖市也分别完成了省级总体预案的制定工作,许多市、()也制定了应急预案。

3、组织机构权责逐渐分明

危机具有突发性、破坏性强等特点,客观上要求动员整个社会的一切力量在最短的时间内予以消除,因此必须要在中央政府设立一个居于核心地位的指挥机构,以便作出统一的最高决策,调配相关资源,指挥并监督各级政府和部门的救治行为,协调各个方面的冲突矛盾。

2006年国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》中对权责做了较为明确的规定:国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下,通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构,负责突发公共事件的应急管理工作必要时,派出国务院工作组指导有关工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室,履行值守应急、信息汇总和综合协调职责,发挥运转枢纽作用。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责,负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施,贯彻落实国务院有关决定事项。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构,负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库,可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组,为应急管理提供决策建议,必要时参加突发公共事件的应急处置工作15 因此,《国家突发公共事件总体应急预案》从最高国务院危机处理职权规定到最底层地方政府该履行的职责都逐渐分明,出了危机事件有法可依,权责明确

(二)当前我国公共危机呈现的特点

认识公共危机的特点,是有效识别公共危机的前提,决策方有方法论的指导才不至于在认识上出现盲点。

1、危机发生的突发性

危机实际发生的时间、地点、方式以及爆发的程度范围等情况,人们是难以准确把握的。公共危机发生前一般没有明显的征兆,危机发生具有突然的爆发性。一旦发生便具有极大的冲击力和破坏力,让政府和民众都措手不及。由于公共危机往往是在人们没有充足的思想和物资准备的情况下而爆发,面对突如其来的公共危机,决策者当时可以利用的人力和物力资源极为有限,这更体现了各种危机的紧急性。

2、危机发生的复杂性

公共危机管理最大的特点之一是其不确定性和环境的复杂性。地震、洪灾、恐怖袭击等公共危机的出现,可能的发展过程以及其未来的具体走向和可能带来的影响是没有经验性知识可以进行指导靠现有的信息和知识我们基本无法准确判断其产生的准确时间、地点和过程因此如果处理不及时,公共危机的复杂性就会带来不可估量的危害。

3、危机领域的多元性

根据突发公共事件的发生过程、性质和机理可以将公共突发事件分为突发公共事件、社会安全事件、自然灾害以及事故灾难等四大类。16从公共危机事件发生类别就可以看出来,危机事件发生的领域范围广,牵扯自然、政治、经济、社会、群众生活等等诸多方面。正是危机领域多元多样,涉及到生活的方方面面,因此其影响巨大。

4、危机事件的频繁性

自有人类以后,天灾人祸便一直伴随人类发展频频发生。早期的危机事件多半发生在自然领域,现在我国正处于传统社会向现代社会的转型时期危机种类越来越多出现的频率也越来越高。随着人类生活丰富化和日渐密切的经济、生活等方面的联系,危机波及到诸多领域,发生的间隔愈短,频率加快,一个地区和国家的全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件发生率一直在攀升,除了自然灾害、人为事故等旧危机外恐怖袭击、瘟疫传播、生态恶化等新的危机也不断发生,造成严重的人员伤亡和经济损失。

5、危机事件的常态性

就目前的形式来看,我们所经历的危机事件己不是一件某种时候或某个局部的事件,它已经成为一种备受关注的经常性事件,逐渐呈现出常态化的特点。危机本来是非常态下的一种突发性事件,绝大多数的公共危机事件,直接和间接威胁人的生命安全和生存环境。但是,近几年来我国危机发生日益频繁,各类危机通过电视、报纸以及互联网等大众传媒迅速传播开来,在短时间内就会迅速波及整个社会,成为公众关注的焦点。由于传播方式的多样和迅速,使我们每天都能感受到危机的存在,每天都不得不要面对各种危机。因此,不论生活在城市还是在乡村,危机己成为现代社会难以规避的重要组成部分。

三、我国地方政府公共危机管理存在的问题  

(一)公共危机意识淡薄

我国公共危机管理的不足之处首先体现在公共危机意识淡薄。是否具备危机意识以及危机意识的正确与否将直接影响公共危机管理的质量。如果没有危机意识就不可能有具体的危机防范行为;如果没有对危机有足够正确的认识和相关的必备知识和必备资源,就不能很好的防范和应对危机。公共危机预警应急能力是公共危机管理能力的基础,政府的预警应急能力和管理水平己成为评价其政府工作与进步程度的一个重要标志政府和人民都忽略现代社会本身就是风险社会的事实,没有意识到风险不只一次性突发事,而是现代社会的常态,风险管理还没有纳入到政府和其它社会组织的日常工作体系中去,大多数的社会成员危机意识也很薄弱17政府缺乏危机意识,在危机隐伏期未采取措施从源头上加以阻断,部门人员缺乏对公共危机的感知能力和应对能力,这样易导致危机事件的破坏性影响不断蔓延,最后造成了不可收拾的后果。

(二)公共危机管理机制不健全

目前,我国地方政府应对公共危机的另一个不足之处是管理机制欠缺世界范围来看,为有效应对各种危机事件,世界各国首先开展的工作就是制定相关的法律,统一规定政府在处理危机事件中的职权和职责,确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则。如土耳其、加拿大等国制定了对付各种公共紧急状态的统一的《紧急状态法》美国的国土安全部则成立了处理各种紧急事务的国家紧急事务管理机构18而我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散。

国外相比,我国现有的政府危机管理体系主要依赖于各级政府的现行行政机构。当危机爆发时,一般只是针对特定危机,由中央政府或省级政府、有关部门设立临时危机处理机构。有些政府部门应对突发事件时,其组织机制存在很大问题,缺少单一的应急指挥组织管理系统。各级政府下属的应急办公室只是一种协调性机构,还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的能力这种临时性机构不能对危机准确预测和预警,加之缺乏政府危机管理专业人员以及缺乏对危机事件的处理经验,严重影响和制约了危机的处理效率。因此,公共危机管理机制和机构设置的不健全,导致在有效解决危机方面存在诸多隐患。

(三)公共危机管理法律体系不完善

总体上说我国已经在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础,这主要表现在现行宪法、法律、法规中已有一些关于应急法律规范,这为国家危机管理提供了一定的法律保障。然而法律规范体系还需要相应的法律规范实施机制和制度相配套,才能有效地发挥出应有作用。否则会使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较差。法律制度的完善是政府行为规范的主要框架,它要求政府各级部门依法行政,并承担相应的法律责任。在我国正是由于缺乏治理危机法律保障体系,才出现当危机来临时仓促立法以应对的被动局面。

从整体上看,审视我国危机管理法律体系,我们没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划,危机管理法律法规体系尚不健全,还未形成一套完整的适合中国特色的危机管理法律体系,缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制,缺少上位基本法的控制,难免出现法律规范之间的冲突,而有些公共危机管理立法的可操作性不强,缺乏具体的实施细则、办法相配合。

(四)公共危机管理应急预案的内容不够完备

应急预案是指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。它一般应建立在综合防灾规划上。我国突发公共事件预案体系包括国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案以及地方应急预案。由于公共危机意识的相对缺乏,应对公共危机的配套措施包括预警体系很不健全。目前我国政府关于公共危机管理应急预案系统的内容建设不是很健全,既缺乏有效的专业预警机构和部门,也不具备完善的预警防范功能,更没有形成完整统一的应急预案管理网络。

对应急体制的管理基础和应急能力建设缺乏系统认知,这直接导致各类突发公共事件专项应急体系不健全,应急预案层次不清。 预案的制定缺乏充分的危机事件风险和应急能力评估,制定过程不够科学。预案内容相对简单,很多内容表示都只是一般的管理要求,有些应急预案并未完全设计预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复四个阶段;同时,应急救援和协调机制方面的可操作性不强,很多解决方法和措施不具体,责任不明确,保障措施单一。

四、我国地方政府的公共危机管理问题的原因分析

(一)政府缺少应对公共危机管理机制的理论研究 

对公共危机管理的理论研究的缺乏是公共危机管理存在诸多问题的原因之一。从全国来看,还未形成具有世界影响的公共危机管理研究团队,还没有出现较具影响力的研究成果。而国外的研究成果相对较多,较深入。例如对一个国家成熟的危机管理模式,国外大量的学者进行了广泛深入的研究,并取得了相当多的成果,其中较具世界影响的是FORMIDABLE项目对构成危机管理系统的要素进行了研究,并归纳了构成危机管理模式需要涵盖的要素协调中心、技术与科研支撑、医疗卫生、传媒咨询、资源管理、交通、通讯、灾害评估、搜救、危险源管理、应急计划。19

虽然我国的公共危机管理机制建设己经取得了较大的进步,在实际运行中也总结了一些应对危机的方式、方法,初步探索出了一些适合我国国情的公共危机管理方法和措施,但在公共危机管理理论比较浅薄仍存在很多的问题,尤其是对公共危机管理机制的研究还相当匮。所以,当务之急就是借鉴国际经验,结合我国实际情况,在公共危机管理的原则指导下,切实加强国家特色的公共危机管理机制的理论研究,构建一套适合我国国情的较为完善的政府公共危机管理理论体系,建立一整套科学、完善的公共危机管理机制,才能让我国公共危机管理工作走上规范化、制度化的轨道。

(二)政府缺少应对公共危机管理的专业化队伍

专业化公共危机管理队伍的缺乏导致危机管理的混乱。政府应对公共危机,往往重视的仅仅是事后应急,忽视事前预警。事后的快速反应和应急措施在整个公共危机管理过程中固然发挥重要作用,然而将整个危机管理的重心完全倾斜到事后应急无疑是一种被动的反应模式这体现了公共危机决策者的综合素质缺失,究其原因是我们缺乏一个应对公共危机管理的专业化队伍。尤其是有些政府官员在应对危机时责任心不强、心理素质差、知识面狭窄等还表现出胆怯情绪、畏难心理以及优柔寡断等心理问题绝大多数政府危机决策者和公务员缺乏对公共危机管理方面的有关知识的学习,因此在公共危机事件的分析和判断上常常失误20

在处理危机事件中,科学专家的意见和建议及时 我们需要以科学的理论为依托,探寻适合我国国情的危机应对计划使政府危机管理科学、规范、有序的轨道上运行。首先我们要大力发展决策的预测技术、战略分析技术其次,我们要建立各社会力量参与政策智囊机构再次我们要选择实际案例建立各类危机的案例库。政研结合有利于事件更良性地解决,然而我国政府官员的经验决策远胜于科学决策,思维定势远胜于随机应变,对各类智囊机构的参与也往往持排斥和干预的态度,但是以上种种都直接或间接地导致了决策的失误和相应的损失,而有时专家参与带有很大的随意性,缺乏制度规范

(三)政府应对突发公共危机管理的法制建设相对滞后

在大力加强对已有相关法律的宣传、执行和督察力度的同时要不断完善公共危机管理的法律法规对各种突发事件实行依法管理。只有把公共危机管理法制化在面对突发事件采取措施时才能有法可依才具有权威性。然而中国现在的公共危机管理法制建设还存在立法矛盾和冲突的现象,应急法律规范之间缺乏协调统一。我国法律还没有关于危机状态和紧急状态的规定政府紧急管理权也没有明确的宪法授权我国尚未有一部完整的危机状态管理法。由于这方面的法律缺失在处理危机的过程中出现了一些违背法治侵犯公民权利的现象对国家法治进程也造成严重伤害。

2007111起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》为地方政府进行公共危机管理提供了法律支撑,但是在具体操作过程中,还是存在着一些漏洞和空白。例如,地方政府在紧急状态下的特殊行政规范这一块上存在空白同时政府紧急权力的行使范围行使这些权力的条件与程序,在规范上不明晰,这就易造成政府权力过大,而威胁民众的一些基本权利。依法治的特定环境下,公共危机管理要求政府正确运用法律规范约束自己的管理行为,务必时刻按照宪法和法律的有关规定,以维护公民的权利和公共利益不受侵犯为最高宗旨。但是我国公共危机管理方面的法制建设相对滞后,在公共危机管理上缺乏一套行之有效的处理程序和规则,政府行为缺少完善的法律保障。在我国的公共危机管理过程中,人治色彩相当浓重,人治向法治的转变未曾真正实现,长官意志和封建家长作风以及渎职、玩忽职守等现象时有发生,这也是导致我国公共危机管理存在问题的重要原因之一。

(四)政府应对公共危机的财政支出比例偏小

政府应对公共危机的财政支出比例偏小,直接导致危机管理经费不足,无法有效运行。充足的物资是公共危机管理活动顺利进行的保障,是确保政府对公共危机进行有效管理的重要环节。把危机物资保障纳入政府财政预算,特别是要有足够的资金用于危机预防。危机管理中,政府财政预算投入不足,使危机的预控、管控及善后恢复都严重滞后,难以应对突发险情。公共财政是应对公共危机的一个必不可少的手段。

在行政管理费、医疗卫生费、社会保障经费、教育经费、国防费用等各项支出不足的情况下,不确定发生的公共危机管理的财政投入规模和质量明显会受到影响。目前财政资金配置中的一般预算支出中的总预备费、部门预算中明确列示的用于自然灾害救灾开支以及其它难以预见的特殊开支和地方预算中的预备费总量非常低。《公共卫生突发事件条例》对监督检测、卫生防护、设施技术与人才储备所需经费都作出了规定按照预算法,各级政府均按1%3%的比例计提危机应急预备费用,但它们往往都是按一个较低的比例提取,其主要原因在于各地经济发展不均衡,许多地方财政依赖国家财政补贴和转移支付21

危机管理物资保障制度是指一种常规性制度安排,它有三个方面的作用 1、确保危机管理部门足够的物资进行危机预防,从而减少危机发生的机率2、危机发生时保障有足够的物资投入,以有效应对危机3危机过,确保善后工作有序进行22然而我国的危机管理物资保障制度建设并不健全。从现实情况来看,我国政府在公共卫生安全方面预算投入有减少的趋势统计表明1980年国家预算卫生支出GDP比重1.1%2002年则下降0.8%232000年,卫生事业费仅占国家财政的1.7%272亿元,2001年,国家有卫生防疫4253个,人20万,而在公共卫生方面的投入几乎没有增加,这些钱在保证工作人员基本工资后,已没有经费去开展业务培训、疫情调查及设备添置24因此必须在财政上予以有力支持,建立突发事件应急基金,将其所需经费纳入同级政府财政预算,从制度上给予切实的资金保障。

五、我国地方政府的公共危机管理机制构建

纵观现今全国发生的诸多危机事件,这就暴露出政府在社会危机管理机制上存在着许多缺陷,政府目前的公共危机管理体系和管理水平,还没有能够跟进这一发展趋势。而公众在面对直接危及生命、生产安全的危机问题时却凸显出心理承受能力的脆弱性。我们之所以在公共危机面前暴露出这么多问题,主要是因为我们的危机管理还没有形成制度化和法治化。政府习惯于常态下的管理,还没有建立起一种公共危机管理机制。突发公共危机虽然是突发的,但是也是有规律可寻的,本文就是要从这个层次上来认识这个问题,提高识别灾害的能力,减少甚至避免损失,这是探讨公共危机管理,构建完善危机管理机制的目的所在。

(一)政府公共危机管理的形成机制

1、培养和强化危机意识

蛙未死于沸水而灭顶于温的情况不仅发生在动物界,类似的情况也常常发生在我们人类身上。清华大学公共管理学院危机管理课题组eDataPower在线调查发布的《城市居民危机意识》的调查报告显示,北京市民中有四成不知道哪里有避难场所,更有近七成根本没有想到过避难。由于缺乏危机意识,当危机来临时,人们便毫无准备,手足无措,立即陷人恐慌之中,给政府处理危机带来极大困难。25提高危机意识的手段就依靠教育做到加强危机训练与危机知识的普及,对公众开展的危机意识教育主要包括危机的关注意识、危机的防范意识、危机的道德意识、危机的科学意识及危机的心理承受意识等26应对危机,重在预防,要警钟长鸣,经常进行危机训练和演习,及时、充分地掌握各种可能发生的危机信息,积极地做好防范,制定应对的预案,掌握各种防范危机的技能,包括求生、求助、自救、互救的意识、技能和方法,提高公民的危机意识,树立危机观念还要让公众了解危机中的科学知识,了解危机发生的原因、规律,防止各种封建迷信、谣言扰乱公众视听,增强公众信心,用科学战胜危机。另外,让公民掌握正确的应对危机的措施与方法,特别是科学的方法和技能,明确个人在危机中的职责,这对整个危机的管理过程和控制有着重要的作用。

加强危机的预防训练,整体提高国民的危机意识和危机应对能力,一旦发生危机,国民才能从容应对。社会情景模拟练习是在为危机所做的准备中必不可少的极其重要的环节。通过模拟危机情势,未雨绸缪,防患于未然,不仅可以不断完善危机发生的预警与监控系统,也能够使政府和各种组织培养敏感的危机意识和成熟的应对能力。增强和培养公众良好的危机意识,提高应对危机的各种能力,是进行公共危机管理的基础。加强公众的危机教育,能够提高社会成熟度,有利于提高政府的危机管理效果。公共危机管理是一个系统工程,它必须依托统一的信息系统,在获得对公共危机事件总体认识的基础上,制定应急管理的对策27

2、制定并完善国家危机管理的法律体系

重视危机立法工作是政府应对危机的明智之举。现代社会是法治社会法律是政府公共危机管理权力行使的支撑,也是公民在公共危机管理中的权利保障,法律是规范、约束与保护政府以及所有组织与个体行动的准则与框28把政府公共危机管理中的权力纳入法制化轨道,防止权力行使过程中的过度或缺位,建立与完善公共危机管理的相关法律意义非凡。

立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求,以保证公共危机管理具有完善的法制基础。我国现有的危机管理法律体系有《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》,但应该着手制定的是《紧急状态法》,对政府紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、紧急状态的期限,危机状态下政府与公民之间的关系,危机状态下公民权利的保障,特别是政府在紧急状态期间的权力及其权力界限等从法律角度予以界定。29 

3、组建功能健全的政府公共危机管理组织机构

政府在公共危机来临时常常会组成一个临时成立工作组应付危机,但是这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性,缺乏对危机处理的经验教训进行有效总结、分析、保留和借鉴。然而目前发达国家都根据自己的情况,建立适应本国国情的国家安全决策机制和危机应对机制,囊括和涵盖了国家安全和危机的界定、预警、咨询、决策和执行等机制和相应的部门,其体制内的人、财、物也都有相当充分的保障,可见一个功能健全的政府公共危机管理组织机构的成立处理专项危机事件是何等的重要。

国家应该设立一个常设性的危机管理机构,配备一个长期的工作班子,建立一个灵敏高效的指挥系统,制定责明晰的危机反应机制。按照应急预案,做到机构、人员相对固定,经费、物资、设备全面落实,时时刻刻处于高度戒备之下,危机的处理需要各个部门的协同作战,做好日常分工人员要明确,责任到位,关键时刻各就各位,有序应对,协同作战。按照组织在公共危机管理中发挥的作用,可以将公共危机管理组织体系分为四个部分,指挥决策机构、职能组织体系辅助部门信息、参谋咨询组织体系30政府应该建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的公共危机管理组织体系。

(二)政府公共危机管理的运行机制

1、建立完善透明的政府公共危机信息管理

信息全球化使任何政府想隐瞒事实真相成为不可能。杜绝谣言的产生、避免发生群体性的社会恐慌,惟一的办法就是建立公开、顺畅、权威的沟通渠道,及时、全面、准确地告诉公众事实的真相,提高政府工作的透明度,满足公众的知情权。建立公开、顺畅、权威的沟通渠道,满足公众的知情权。信息沟通主要包括两个方面内容一是各级政府部门之间的信息沟通二是政府与公众之间的信息沟通。政府要了解公众的反映和要求,公众也要了解信息和政府措施31

首先,要保障信息沟通的畅通条块分割的行政模式进行改革完善传统行政层级及信息汇报制度,保证我国政府的层级汇报质量。明确危机信息的界定和类、各层级汇报各类危机信息的时间期限、特大危机的特殊报告方式、向国院直接汇报的要求,以及责任追究细则等等,除此之外还要建立网络自报系统32

其次,发挥大众媒体的宣传作用,建立危机信息公开发布制度。通过信息发布制度,使信息公开化、法制化、规范化,在维护民众知情权的情况下能起到粉碎谣言、消除恐慌,维护社会稳定的作用。媒体介于政府和公众之间,一方面受政府制约,同时又在一定程度上影响政府媒体一方面引导公众,同时代表公众时刻关注、监视危机处理的进展。33发挥好舆论的监督功能和媒体在危机管理中的窗口作用。

再次建立政府危机管理的信息系统和信息沟通机制。一方面,要建立覆盖全国的多领域的信息收集网,组织专业人员对其进行分析、评估判断潜在的危机并做出相应的决策。另一方面,要建设和整合全方位的网络学习设备、工具和资源实施知识共享战略为所有应对危机的地区提供及时准确的信息获取相关的知识和经验。要使社会各力量之间良好的双向信息沟通确保信息沟通的畅通,不仅可以满足公众的知晓权防止流言的蔓延,既可增加公众对政府的信任可以提高危机管理的能力

2、加强政府公共危机管理的制度保障

面对突发事件,政府必须成紧急规的首倡者和实施者,通过政府紧急规,全国上下同心协力,步调一致,共同战胜危机,而有效保障我国政府公共危机管理水平的具体制度的完善才是真正的保障。目前我国的公共危机管理属于分行业、分部门的分散性危机管理机制。这种危机管理机制的优势在于专业性比较强可以调动专业救灾政府各部门间在应急应变方面缺乏协调机制,容易造成各自为政一把手个人独断而延误时机特别是这种以部门和专业危机处理模式为基础的危机管理机不可能应付灾害并发的状况。

首先要建立一个结构健全、组织有序、反应灵敏的制度体系这是危机治理的根本保障。在危机爆发的任何阶段都要体现出制度体系的多重作用。制度既能在危机爆发后做好高度组织抢救人员、良好控制社会秩序、敏捷回应社会舆论。其次制定明确周详的政策以确定危机管理的目标合理授权各级政府、团体、社区规定其在危机管理中的救灾和应对职责。完善的制度安排和科学而经过战略规划的政策,是公共危机管理政治支持的有力保障。对紧急权力的种类、行使的范围和程序的明确规定,来防止政府利用行政紧急权力随意限制公民权利完善紧急情况下政府危机管理行为的特殊程序规范,以有效约束行使紧急行政权力的行为。

在构建政府公共危机管理机制中,必须定位政府职能的界限,划清政府、社会和公众个人所承担的危机风险边界,建立政府与社会合作互助,共担风险,共度难关的新机制。政府公共危机管理的全面保障制度包括:财政、基金保障制度;补偿赔偿制度;政府问责制;绩效评估制度。根据公共危机发生的过程及其所对应的危机潜伏期、爆发期和解决期这几个阶段的特点与难点应分别采取危机的事前预防机制、事中应对机制和事后恢复机制构建。34

3、加强我国公共危机管理的协同应对和国际合作

一个国家或地区出现的危机不可避免地会产生地区性和国际性的影响危机发生时,政府出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力,在最短时间内达到社会资源的最大整合,这在政府危机处理中是最为关键和重要的我国在国家层面的实际运作上,至今仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门,也没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制,一旦需要动用各方资源的重大危机爆发,或是多种危机事件并发,可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调,从而严重影响政府处理紧急事务的效率。危机管理需要管理科学家、政府官员和相关专业工作者共同研究。因此各级政府、学者和学术科研部门应通力合作,组建一个完善的社会支持系统非政府组织、社区及社会心理和社会公共道德等非政府组织在许多方面应该与政府部门形成优势互补,在政府为主导的基础上调动和整合整个社会力量和资源共同应对危机。

面对危机事件,国家的职责就是应该集中中央到地方的救灾资源,建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位于一体化指挥、调度体系,发生重大灾情即可迅速动员一切资源,在第一时间内进行支援工作,将灾情降到最低。总之,在社会面临危机的时候,由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机,将危机损失降到最低程度的最重要保证。加强危机管理国际合作上的力度既有利于树立政府开明负责的国际形象又有利于争取国际上先进的科研、技术、人员、教育和培训以及道义上的支持。

(三)政府公共危机管理的评估机制

危机过后由于没有完善的评价体系对危机预案的整体效果、危机处理过程存在的问题无法进行科学的评估下次再遇到危机仍然很容易措手不及。公共危机消除后各级政府都要认真分析公共危机产生的原因、条件及时总结经验吸取教训。要科学地评估各种应对公共危机的预案和公共危机处理措施并不断加以改进、加以完善。同时,要建立严格的监督制度,其作用在于对那些在公共危机中玩忽职守,行政不作为,甚至隐瞒、谎报危机,擅离岗位、逃避责任的当事人进行责任的追究,触犯法律的要进行司法处罚,只有这样,才能够强化政府官员的责任意识,才能有效应对公共危机,才能够实践对人民的承诺。

1、将危机管理水平纳入政府绩效考核

政府公共危机管理绩效评估事后评判危机管理中政府决策、计划、组织、管理工作的水平,评价政府有关部门工作业绩的重要标准,既是对政府已有公共危机管理意识、能力和业绩的评估,又是制定未来政府危机管理政策、计划、制约危机管理成效的重要条件35有效的绩效管理,能够有效地推广先进、鞭策后进,政府危机管理绩效评估的目标不仅在"奖优罚",同时也是为了更好地促进政府的效能建设。在危机管理的过程中,作为领导者和决策者的政府是否切实履行了其职责,对于危机事件的解决起着决定性的作用。政府工作人员在危机管理过程中行动和职责的监督、惩戒机制必须健全,以保障公众的合法权益不受到危机事件的侵害。保障人民生命财产安全是政府重要职责所在,所有行政人员都应该抱着对人民和社会高度负责的态度,不畏艰难奋勇抗争,努力早日消除公共危机,减少公共危机造成的损失,因此对于在危机管理中失职、渎职的官员,必须按照法律法规对其实行责任追究,进行绩效考核

危机管理水平体现在上,包含有以下内容:公共部门在处理危机管理时的态度、所采取的方式及手段、危机管理的能力与公众的满意度,其包含着质量和结果两方面。36指的是政府在危机管理活动中是如何处理危机的,例如:对危机管理活动的处理是否及时、准确,在处理过程中是否给民众造成不便,能否最低限度地降低公共危机对社会造成的损失等等指的是政府公共危机管理后所产生的效果,指的是在危机管理过程中做到对民众的生命及财产的保护程度、公共责任的实现程度、社会公众满意的程度等。

我国大多数政府机关、部门对公务员考核以政绩为主,忽略了其对待危机的上的综合表现,我们能仅由危机时期的结果来评判官员的政绩,应以政府官员在危机时期的工作表现、能力作为政绩的评价指标37这样,可以激励他们积极地应对危机,主动地调查、上报危机信息,各级、各地政府部门之间的信息沟通也会变得畅通无阻。

2、将媒体监管引入公共危机管理评估

突发公共事件往往是人们关注的焦点和媒体报道的热点,在信息传播速度和广度空前的环境之下,做好突发事件的新闻发布,有助于人们了解事实真相,减少各种猜测、传言和谣言,引导舆论,稳定人心。由于媒体具有引导社会舆论的强大作用,这使得媒体能够对地方政府的救治行为形成有效监督。新闻媒体深入基层,对信息反映及时、敏感,在危机状态下,能够在第一时间了解危机真实信息,向社会公众公布,使危机信息和政府对危机的救治行为公开化、透明化。然而,在现实中不少地方政府领导为封锁危机真实信息,不仅不配合媒体,反而给媒体采访设置障碍难以保障媒体的监督作用38在公共危机管理过程中,我们应该进一步加强新闻媒体、社会公众对地方政府的监督力度,以此来增强政府危机管理相关部门工作人员的责任意识。

3、将公信力作为公共危机管理水平重要指标

政府的公信力严重影响着政府在国民心目中的形象,政府在成功解决危机问题之后,不能虎头蛇尾,还应成功做好危机后的沟通工作,给人民一个清楚明白的交代。比方说:政府可向人民讲讲危机后的重建、修复等工作,政府今后将采取什么养的措施,以此表达政府的真心实意,这样不但可以恢复国民对政府的信心,而且还可以提升政府的形象。道德是一切制度运行的社会土壤在一个国家的文明框架中道德与法律唇齿相依缺一不可必须做到依法治国与以德治国并举。 现代市场,信用交易已经成为主要交易形式为提高国内外市场融合度,要求全社会倡导诚实守信、建立全社会的信用制度,提高政府在处理问题的公信力,不仅是危机管理水平提高的重要表现,也是一个国家对人民负责的表现。

 

加强公共危机管理机制的研究,对于我国的政治稳定、经济发展、社会文化和资源环境以及人的发展、社会稳定以及国家安全都具有十分重要的意义。地方政府作为公共事务的直接管理者、公共服务的提供者、公共政策的制定者和公共权力的行使者,必须进行公共危机管理,力求最大限度的控制和降低公共危机给社会带来的危害。对我国政府的公共危机管理的现状进行分析,不难发现其中还存在着很多不足之处,主要表现在公共危机意识淡薄、公共危机管理机制不健全、公共危机管理法律体系不完善、公共危机管理应急预案的内容不够完备等方面。究其原因,我们认为主要有:政府缺少应对公共危机管理机制的理论研究、政府缺少应对公共危机管理的专业化队伍、政府应对突发公共危机管理的法制建设相对滞后、政府应对公共危机的财政支出比例偏小等。根据地方政府公共危机管理存在的问题和原因分析,提出构建较为完整的公共危机管理机制,主要包括:政府公共危机管理的形成机制,要求做到培养和强化危机意识、制定并完善国家危机管理的法律体系、组建功能健全的政府公共危机管理组织机构;政府公共危机管理的运行机制,要求做到建立完善透明的政府公共危机信息管理、加强政府公共危机管理的制度保障、加强我国公共危机管理的协同应对和国际合作;政府公共危机管理的评估机制,要求做到将危机管理水平纳入政府绩效考核、将媒体监管引入公共危机管理评估、将公信力作为公共危机管理水平重要指标。通过地方政府公共危机管理机制的构建,试图从根本上弥补现阶段我地方政府公共危机管理中存在的不足,使我们在危机来临之前能够有效预防,危机发生时能够有序应对,危机过后能够迅速恢复,切实确保国家和社会的和谐、稳定发展。



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本文的撰写是在导师唐琦玉教授的悉心指导下完成的。从思路的最初混沌到逐渐清晰,从结构的骨架形成到大纲的拟定,从内容的筛选到细节的谋划,导师都给予了耐心细致的指导。他严谨务实治学态度和推陈出新的创造精神,给我留下了深刻的印象;他的谆谆教诲,使我受益匪浅。在此,谨向我的导师唐琦玉教授致以诚挚的谢意!

回眸三年的在职研究生学习,我感到很充实,更倍感荣幸和欣慰。感谢省委党校给予我继续学习深造的机会;感谢市委党校为我提供了良好的学习生活环境;感谢省、市委党校校领导对我的关心和关爱;感谢各位老师,特别是班主任老师三年来对我厚爱、帮助和支持!同时,也感谢我的亲人、同学、同事和好友,本文的顺利完成离不开他们给予了我大力支持和帮助,在此一并表示衷心感谢!


朱映凯  

2011420





[1]  许文惠,张成福主编:危机状态下的政府管[M].中国人民大学出版社1998年版,51页。

[2]  见许健,吕永龙,王桂莲:技术在突发性环境污染事故应急管理中的应用探[J].环境科学学报1999(5)

[3]  张小:公共部门危机管[M].中国人民大学出版,2006年版,41页。

[4]  龚维斌:公共危机管[M].新华出版2004年版,20页。

[5]  龚维斌:公共危机管[M].新华出版2004年版,20页。

[6]  薛澜,张强,钟升斌:危机管理一转型期中国面临的挑[M].清华大学出版2003年版,5页。

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[8]  薛润、张强等:危机管理:转型期中国面临的挑[M].北京:清华大学出版2002年版25-26页。

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[18]  危机管理:http://www.360doc.com/content/10/1115/12/4614234_69500021.shtml

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[27]  朱德武:危机管:面对突发事件的抉[M].广东经济出版社2002年版,11页。

[28]  李博:转型期中国政府公共危机管理能力研[D].吉利大学硕士论文20094月。30页。

[29]  李博:转型期中国政府公共危机管理能力研[D].吉利大学硕士论文20094月,32页。

[30]  张翼飞:中国政府公共危机管理的现状及对策研[D].东北师范大学硕士论文2006年,12-13页。

[31]  李严:我国政府公共危机管理状况探[D].北京邮电大学硕士论文2009年,31页。

[32]  李严:我国政府公共危机管理状况探[D].北京邮电大学硕士论文2009年,32页。

[33]  胡鞍钢:透SARS:健康与发[M].清华大学出版2003年版,125页。

[34]  郭锐:浅论提升我国政府公共危机管理能力的长效路[J].中共郑州市委党校学20083)。

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[37]  李严:我国政府公共危机管理状况探[D].北京邮电大学硕士论文2009年,32页。

[38]  张翼飞:中国政府公共危机管理的现状及对策研究[M].东北师范大学20065月,18页。

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