地方政府发行公债问题的探讨

摘    要
在市场经济环境下，允许地方政府发行公债是大势所趋，但允许地方政府发行公债筹集资金也必然存在着风险。如何防范这些风险是推动我国地方政府发行公债制度的关键所在。目前学术界对于地方政府发行公债的关注还不够，这方面的书籍和论文都很少，并未形成系统的理论，因此，对于地方政府发行公债问题的研究有着重要的理论和现实意义。
从地方政府发行公债必然性及潜在问题分析入手，采用实证分析、比较分析等方法，对我国地方政府发行公债必然性及潜在的问题进行研究，结果表明我国地方政府发行公债是大势所趋，但地方公债的发行也必然存在着财政风险、信用和道德风险、债务管理风险、法律法规的约束、造成中央政府国债资金的分流等问题。在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国国情，对我国地方政府公债采取行政控制模式管理公债发行、深化分税分级财政体制改革、完善转移支付制度、建立地方债券的监控与管理机制、制定地方公债法、实行中央国债优先制等措施来解决地方公债发行所存在的潜在问题。

关键词：  地方政府公债；政府职能；信用风险

 
Abstract
In a market economy environment, allowing local governments to issue bonds is a general trend, but allow local governments to issue bonds to raise funds certainly there are risks. How to guard against these risks is to promote our system of local government bond issue the key. Current scholarship on the concern of local governments issuing bonds is not enough, in this regard are very few books and papers, do not form a systematic theory, therefore, Problems of local government bond issue has important theoretical and practical significance 
Local Government Bonds from the necessity and the potential problems of starting an empirical analysis, comparative analysis, on the inevitability of China's local governments to issue bonds and the potential risks and problems, the results show that the bond issue is the trend of China's local governments,but local issuance of bonds is inherent financial risks, credit and moral hazard, debt management risks, crowding-out effect, the law and regulations, causing the central government treasury bonds of the diversion risks and problems. In the advanced experience based on the situation of China, China's local governments to take administrative control of public debt management debt issuance patterns, establishing credit rating system, improve the transfer payment system, the establishment of local bonds, monitoring and management mechanism, the development of local bond law, the implementation of the priority system, the central treasury bonds and other measures to address local government bonds and the existence of potential risks and problems.

Keywords：local govermment bonds；government functions ；credit risks 

目　　录
摘    要    I
Abstract    II
1 绪 论    1
1.1研究背景    1
1.2研究目的和意义    1
1.2.1研究目的    1
1.2.2研究意义    2
1.3国内外研究现状    3
1.3.1国外研究现状    3
1.3.2国内研究现状    4
1.4研究内容和方法    5
1.4.1研究内容    5
1.4.2研究方法    5
2地方政府发行公债的基础理论    6
2.1相关概念的界定    6
2.1.1地方公债的概念    6
2.1.2地方公债的特征    6
2.2地方政府发行公债的相关理论    7
2.2.1公债理论    7
2.2.2政府职能划分理论    7
2.2.3财政分权理论    8
2.3本章小结    8
3地方发行公债的必要性和可行性及潜在的问题    9
3.1地方政府发行公债的必要性    9
3.1.1地方政府职能需要    9
3.1.2完善分税制的需要    9
3.1.3减轻中央财政债务负担的需要    9
3.2地方政府发行公债可行性    10
3.2.1举债体制基础已存在    10
3.2.2社会资金中存在应债能力    11
3.2.3已具备发行条件    12

3.3地方政府发行公债潜在的问题    12
3.3.1法律障碍    12
3.3.2加大地区间发展不均衡    12
3.3.3增加我国财政风险    13
3.3.4信用和道德风险    14
3.3.5债务管理风险    15
3.3.6分税制分级财政体制不彻底    15
3.3.7造成中央政府国债资金的分流    17
3.4本章小结    17
4地方政府发行公债的国际经验借鉴与启示    19
4.1国外地方政府发行公债的经验借鉴    19
4.1.1美国地方政府发行公债的经验    19
4.1.2日本地方政府发行公债的经验    19
4.1.3波兰地方政府发行公债的经验    19
4.2国外地方政府发行公债对我国的启示    20
4.2.1解决法律障碍    20
4.2.2建立规范有效的监管制度    20
4.2.3严格审批和管理    20
4.3本章小结    21
5解决地方发行公债潜在问题的对策    22
5.1制定地方公债法    22
5.2完善转移支付制度    22
5.3采取行政控制模式管理公债发行    23
5.4为地方债券投保    23
5.5建立地方债券的监控与管理机制    24
5.6深化分税分级财政体制改革    24
5.7实行中央国债优先制    24
5.8本章小结    25
结论    26
参考文献    27
致    谢    29
 
1 绪 论
1.1研究背景
我国1994年的《预算法》不允许发行地方政府公债，1995年《担保法》禁止国家机关作为保证人，这直接从法律方面构成发行地方政府公债的障碍。但是，迫于地方财政的普遍困境，一方面由中央政府发行国债转贷地方；另一方面，地方政府也规避法律，出现形形色色“准地方政府债券”形式，“多头借款、暗中举债”。国债转贷导致中央政府国债依存度过高，中央政府财政负担沉重；同时，欠缺地方政府债券的债权硬约束导致地方财政出现预算软约束现象，隐性负债、或有负债不断加大，而且，预算结构中隐性负债、预算外资金、以及制度外资金的大量存在，违反了预算政策的核心原则—公共预算的完整性和广泛性，导致政府财务信息失真、资产负债信号扭曲，显性和隐性负债积聚，成为政府爆发债务危机的潜在诱因，会引起我国地方政府乃至国家财政系统性风险的爆发。实践发展已然对理论研究的滞后提出挑战，亟待理论与制度方面的创新。2016年9月，前财政部部长金人庆在向刚结束的亚太经济合作组织（APEC）财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行公债，这是中国财政高官第一次公开表态开放地方发债。2019年为应对国际金融危机的冲击，国务院决定由财政部代理发行2010亿元地方政府债券，用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。这些迹象都无疑表明我国发行地方政府公债的日子己经为时不远。
鉴于此，本文对发行地方公债存在的理论基础，发行公债的然性及潜在的风险和问题，以及发行的具体对策进行了阐释。建议也好，看法也罢，这只是我对于我国地方政府发行公债问题的一些拙见。
1.2研究目的和意义
1.2.1研究目的
地方政府债券指某一国家中有财政收入的地方政府以及地方公共机构发行的债券，同时也是指地方政府根据信用原则，以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种债券，而且投资者购买地方政府债券所获得的利息收入免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。目前，全世界已有多个国家实行地方政府债券模式，其中美国和日本的地方政府债券发行规模最大，发行模式也最具代表性。美国的地方债券代表着分权制国家的地方债券市场制度，日本的地方政府债券则代表了集权制国家的地方债券市场制度。此外，在欧洲、阿根廷和巴西等国家和地区，地方政府债券市场也已具备一定规模。地方政府公债制度在西方国家有着近100多年的发展历史，作为城市基础设施融资的一种工具，地方公债在西方发达国家的城市发展中发挥了重要作用，但地方公债制度在中国还处于探索阶段，我国1994年的《预算法》不允许发行地方政府公债，这直接从法律方面构成发行地方政府公债的障碍。因此，很多方面我国都很不完善，各种相应的配套措施不健全，尤其在地方政府发行公债存在的潜在问题认识和解决方面存在严重不足。地方政府发行公债这么重要，在我国又有推行的必要性与紧迫性，在学术界必然引起足够的重视。通过文献的收集整理，笔者发现国内对地方公债发行可能存在的问题进行论述的很少，而发行地方公债的风险又无处不在，无时不有，严重危害到地方公债制度在我国的建立与推行，由此产生了笔者立论的念头：对地方政府发行公债可能存在的问题及对策进行研究，至少达到把一些学者的见解融合起来，并努力在这基础上，提出一些自己的见解。
1.2.2研究意义 
1.2.2.1理论意义  由于地方政府发行公债是一项系统工程，在现实中会遭遇各种各样的潜在的风险和问题。如何规避和防范这些潜在的风险和问题将成为推行和完善我国地方政府发行公债制度的关键。无论国内外理论界，对如何防范地方政府发行公债潜在的问题研究的都很不够，对将来地方政府发行公债工作的指导都很不到位，而理论对实践具有指导意义，所以，通过研究地方政府发行公债潜在问题及规避，可以为现实地方政府发行公债提供理论指导。
1.2.2.2实践意义  地方政府发行公债在西方发达国家已经很成熟，发行公债的风险防范也很完善，但这些在我国尚属探索阶段。因此，我们可以分析他们的一些实践活动，并根据本国国情，有选择的加以借鉴、运用到本国地方政府发行公债的实践工作中。鉴于此，论文立论的实践意义也就显现出来，它是我国加快地区城市化进程的需要，是解决地区区域经济发展不平衡的需要，也是进一步完善分税制的需要，同时也是规范地方政府现有举债行为的需要，更是增强约束与防范地方债务风险的需要。除此之外，它可以弥补我国现行公债制度的不足，扭转地方政府非规范化融资这种不正确的制度变迁的路径依赖趋势，使制度变迁走向正确的途径，进入良性循环的轨道，从而规范中央和地方的关系，提高资源配置效率。授权地方政府发行公债不仅可以直接为城市环境基础设施建设融资，吸引更多的社会资金用于投资回报高或回报不高但利润稳定可靠的城市基础设施项目。这样政府还可以将节省出的有限财政资金用于回报率较低的城市公益项目，更是减少了我国财务危机爆发的可能性。