黑龙江省农村最低生活保障财政投入探讨

The Investigation on Financial Investment  in Rural Subsistence Allowances in  Hei Longjiang Province

摘    要
随着黑龙江省农村人口增长以及城镇化的加速，导致耕地减少，农业经营的绝对收益越来越低，土地的保障功能更趋弱化。另外，由于计划生育的实施和农民家庭观念的变化，农民家庭规模趋于小型化，加上人口老龄化速度的加快，农民的家庭负担越来越重，农村家庭保障功能也大为弱化。加之长期以来黑龙江省农村、农民几乎没有积累，所以农村社会因此产生一些普遍性的不稳定因素，在黑龙江省广大农村建立最低生活保障制度成为同益迫切的问题。
从黑龙江省农村最低生活保障财政投入的现状和存在的问题入手，运用对比分析法、实证分析法、定量定性分析法等方法，分析了黑龙江省农村最低生活保障财政投入存在法律上的空白、投入对象存在“分指标”现象、投入标准较低、投入资金难到位、投入运转经费难保证等问题，在借鉴国内其他发达省市经验的基础上，提出了从法律层面建议黑龙江省颁布农村最低生活保障相关政策、对农村最低生活保障对象实行动态管理机制、科学确定农村低保线和接近低保边缘线、完善农村最低生活保障制度资金来源机制、完善与农村最低生活保障制度相配套的制度措施等建议和完善措施。

关键词：农村最低生活保障；投入机制；财政政策
 
Abstract
The growth of rural population and urbanization’s speeding up result in the decrease of farmland, lower absolute gains of agricultural business and weaker protection function of land. In addition, owing to One-child Policy and the changes of farmers’ family values, famsize in rural area tends to miniaturization. Aging of population speeds up, so farmers’ family burdens become heavier and rural family protection fuction is largely weakened. Farmers in Heilongjiang province have nearly accumulation for a long time, so some unstable factors appear in rural areas. Under such circumstances, establishing subsistence allowance in rural area of Heilongjiang province is of significance.
From the aspect of present situation and existing problems on financial investment in rural subsistence allowance in Heilongjiang Province, this thesis analyses some issues on fillings in law of it, “ratio indicator” phenomenon existing in the situation of who can be the helped target, lower standard of investment, investment being difficultly funded, investment operation funds being difficultly guaranteed and so on. In the process of analysis, the author uses many ways such as contrast, demonstration, quantification and qualitative. On the basis of experiences of  other relatively developed provinces, this thesis suggests that the government of Heilongjiang province should issue some related regulations of subsistence allowance in terms of policy, dynamic management mechanism should be carried out in light of targets of subsistence allowance, the line of subsistence allowances and the edge line of approximate subsistence allowance should be fixed, the original of fund and corresponding regulations of subsistence allowance should be perfected.

Keywords：rural subsistence allowances；input mechanism；the financial policy
 
目　　录
摘    要    I
Abstract    II
1 绪  论    1
1.1 研究背景    1
1.2 研究目的和意义    1
1.2.1 研究目的    1
1.2.2 研究意义    2
1.3 国内外研究现状    2
1.3.1 国外研究现状    2
1.3.2 国内研究现状    3
1.4  研究内容与方法    4
1.4.1研究内容    4
1.4.2研究方法    5
2 农村最低生活保障财政投入的基础理论分析    6
2.1 农村低保财政投入的特征与方式    6
2.1.1 农村低保的基本特征    6
2.1.2 农村低保财政投入的方式及其分析    7
2.2 农村低保财政投入的相关理论    8
2.2.1 转移支付理论    8
2.2.2 公共产品理论    8
2.3 本章小结    9
3 黑龙江农村最低生活保障财政投入的问题及原因    10
3.1 黑龙江农村低保财政投入的现状    10
3.1.1 黑龙江农村低保财政投入的内容    10
3.1.2 黑龙江农村低保财政投入的现状及发展沿革    11
3.2 黑龙江农村低保财政投入存在的问题    12
3.2.1财政投入存在法律上的空白    12
3.2.2财政投入对象存在“分指标”现象    13
3.2.3财政投入标准较低    13
3.2.4财政投入资金难到位    14
3.2.5财政投入运转经费难保证    14
3.3 黑龙江农村低保财政投入存在的问题的成因    15
3.3.1经济发展水平差异性对农村低保影响    15
3.3.2资金缺乏对农村低保影响    16
3.3.3科学方法研究相对滞后对农村低保影响    16
3.4本章小结    16
4 国内其他省市农村低保财政投入做法及经验借鉴    17
4.1 国内其他省市关于农村低保财政投入的做法    17
4.1.1 北京市农村低保财政投入的做法    17
4.1.2 山东省农村低保财政投入的做法    17
4.1.3 湖南省农村低保财政投入的做法    18
4.2 其他省市农村低保财政投入对黑龙江省的启示    18
4.2.1 树立统一筹划城乡低保制度的理念    18
4.2.2 转变政府职能    19
4.2.3 加大政府财政转移支付力度    19
4.3 本章小结    19
5 完善黑龙江省农村最低生活保障财政投入的思路    20
5.1 黑龙江省实行农村低保财政投入的范围    20
5.2 完善黑龙江省农村低保财政投入的对策    20
5.2.1 从法律层面建议黑龙江省颁布农村低保相关政策    20
5.2.2 对农村低保对象实行动态管理机制    21
5.2.3 科学确定农村低保线和接近低保边缘线    21
5.2.4 完善农村低保制度资金来源机制    22
5.2.5 完善与农村低保制度相配套的制度措施    23
5.3 本章小结    24
结    论    25
参考文献    26
致    谢    28
 
1 绪  论
1.1 研究背景
我国贫困救济在我国有着悠久的历史。黑龙江省的平民社会一直是以农村为绝对主体，贫困救济也主要是农村的贫困救济。在没有建设最低生活保障制度之前，农村的贫困救济至少部分的扮演着今天农村最低生活保障制度的角色，因此过去的贫困救济与今天的农树最低生活保障制度有极大的相关性。我们回顾农村的贫困救济的发展演变，力图找出其中的发展规律或者说趋势、潮流，以便为今天的农村最低生活保障制度建设所借鉴，至少可以让我们知道那些观念、做法是历史的反动，以便加以分辨和扬弃。
从2014年起，黑龙江省在四个免征农业税试点县开展了农村居民最低生活保障制度试点，2015年又将试点扩大到一个地市，在取得试点经验基础上，2016年7月黑龙江省在全省范围全面实施农村最低生活保障制度。仅用两年多一点的时间把农村最低生活保障制度在黑龙江省全面建立起来。在低标准、广覆盖的原则下，将家庭年人均纯收入低于800元的88.3万农民全部纳入低保范围。所需保障资金由省市县财政共同负担，省财政根据黑龙江省各县（市、区）财力状况，分别按65%、75%和85%的比例给予专项转移支付补助，2016年中央及省级补助资金总额为1.3亿元，2017年中央及省级补助资金总额为2.6亿元。[1]在黑龙江省农村经济转型和全面建设小康社会的进程中，农村最低生活保障问题更不容忽视。因此，在研究过程中，本论文借鉴全国各地区的经验和黑龙江省的实际情况，将把黑龙江省农村最低生活保障财政投入的构建置身于农村经济市场化、统筹城乡发展、农村社会保障事业发展滞后以及和谐社会的构建等宏观背景下进行深入探讨。
1.2 研究目的和意义
1.2.1 研究目的
论文是在前人研究的基础上，采用对比分析、实证分析、定量分析等方法，从黑龙江省市场化、城镇化和现代化背景下，尝试对黑龙江省农村最低生活保障制度的构建与完善进行专题性研究，力图分析国外社会救助的成功做法和我国部分发达地区建立农村最低社会保障制度的有益探索，总结其经验和教训，探究黑龙江省农村最低生活保障财政投入构建的可行模式与基本框架，为构建黑龙江省农村最低生活保障财政投入框架提供理论支撑和依据，推动和促进社会保障学科以及其他相关学科理论的发展和方法论的创新。
论文尝试对黑龙江省农村最低生活保障财政投入进行全面、系统的探索和研究。检索目前所及的文献资料，就农村社会保障而言，在理论研究方面，随着我国现代社会保障制度的建立，对农村社会保障制度的研究也有所增多。目前，浙江、上海、广东、福建等发达省市在农村最低生活保障制度建设上都获得了较大成功，建立了城乡最低生活保障一体化，他们的探索给我们提供了借鉴。但同时也应看到，黑龙江省与发达地区之间有很大差异，制度实施的背景、条件都有很大不同。农村居民最低生活保障措施在黑龙江省如何实施？黑龙江省的农村最低生活保障制度如何构建？本研究试图就这些问题进行全面、细致的研究，提出农村居民最低生活保障制度的初步构想以及相关的政策建议。这项研究，企望对黑龙江省农村最低生活保障制度的建立与完善有所助益。
1.2.2 研究意义
1.2.2.1理论意义  由于农村最低生活保障财政投入是一项系统工程，在现实中会遇到各种各样的问题。如何解决这些问题将成为完善农村最低生活保障财政投入的关键。无论国内外理论界对如何完善农村最低生活保障财政投入的问题，研究的都很不够，对财政投入实际工作的指导都很不到位，不符合黑龙江省的实际情况，而理论对实践具有指导意义。所以，通过研究对黑龙江省农村最低生活保障财政投入的完善，可以为现实中解决农村最低生活保障的财政问题提供理论指导。
1.2.2.2实践意义  农村最低生活保障的财政投入问题在国外和我国的发达地区已经有了长足的发展，我们可以分析他们的一些实践活动，并根据黑龙江省的实际情况，有选择的加以借鉴、运用到黑龙江省农村最低生活保障财政投入的实践工作中。鉴于此，论文立论的实践意义也就显现出来，通过对黑龙江省现存的问题展开探讨，以期能在实践上为建立根植于黑龙江省的实际情况、完善统一的农村最低生活保障财政投入体系提供参考与借鉴，为尽快解决黑龙江省的农村最低生活保障问题、实现社会公正及促进社会和谐发展提供决策依据。
1.3 国内外研究现状
1.3.1 国外研究现状
对于农村最低生活保障的问题，公平和效率是问题的核心和关键。一直以来，国外诸多学者对此做了大量的研究和阐述，他们从不同的角度甚至不同的学科领域得出不同抑或类似的观点或结论。
庇古在他的《福利经济学》一书中阐明，“福利”是指个人获得的某种效用或满足，但只有可以直接用货币来计算的那部分福利才可以称为经济福利；经济福利的增加，取决于国民收入总量的增大和分配的平均程度，这是检验社会福利的两个标准。[2]庇古主张国家征收累进税，举办社会福利，实行收入由富人向穷人的转移，达到收入分配均等化。这一理论对后来福利国家的社会保障制度建立产生了重要影响。
马克思以唯物史观为指导，以对资本主义社会形态分析为依据，在其论著中阐述了社会保障的公平与效率思想。首先，马克思主义始终把社会公平作为社会保障制度运行的目标。在《哥达纲领批判》中，马克思提到为了实现社会公平，必须从消费资料中进行一些扣除，建立社会保障后备基金。其次，在坚持分配公平的同时，还要注意生产发展的效率性。 [3]
在现阶段，国外针对最低生活保障的研究，主要表现为对社会救助体系的研究和探讨。一些发达国家的专家学者通过对本国社会救助实际情况的探究，系统的提出研究结论，如美国的查尔斯·H·扎斯特罗（Charles H. Zastrow）著有《社会工作与社会福利导论（第七版）》（2015.10），不仅介绍了社会工作与社会福利发展的历史，与其他学科的关系，更涉及了该领域最为人们所关注的问题，而且在每一内容的介绍中都包含了大量案例和实际的工作技巧；美国的Hobart A. Burch著有《社会福利政策分析与选择》（2016.8），强调国家政策对社会福利和经济发展状况的影响；德国的弗兰茨·克萨韦尔·考夫曼著有《社会福利国家面临的挑战》（2014.12），以德国和欧盟具体事件为例，简述社会福利制度的现状和面临的挑战；挪威的欧文·图特维特著有《挪威的社会工作和社会福利》（2014.1）介绍了挪威社会工作的历史发展，挪威福利国家中社会工作的作用，来自挪威的方法和例证，挪威社会工作专业人员的价值观，残疾人及其家庭的社会工作等内容等等。[4]这些著作，不仅阐明了一些发达国家社会救助的发展情况和研究成果，对我国农村最低生活保障财政投入的建设和完善起到一定的参考借鉴作用。
1.3.2 国内研究现状
中国农村最低生活保障发展至今，其制度框架已经在不断推进的改革中初步形成。随后，地方各级人民政府根据本地的实际情况，不断健全和完善当地的农村最低生活保障财政投入。随着科学发展观的提出和“三农”问题引起党、政府和广大人民群众的高度关注，农村最低生活保障的相关问题也引起学术界对它的重视。[5]在如何建立和完善我国农村最低生活保障财政投入的相关问题上，有不少专家学者提出了自己的见解和看法。
在第一阶段即研究初期，研究重点主要集中于最低生活保障的效率问题，如台湾国立大学林万亿教授的《福利国家历史比较的分析》（1994）、吉林大学高文新、崔凤、吕淑文的《社会保障理论与实践》（1996）等。他们的研究虽然还只是初始阶段，但为以后研究农村最低生活保障的相关机制奠定了坚实的基础。
到第二阶段大概在1999年以后，研究重点逐渐由效率问题转变为公平与效率都应服从于社会福利这一目标，只有公平和效率实现了最优组合才能实现社会福利最大化。比较具有代表性的有南阳理工学院周庆国的《试论社会保障制度的公平与效率》（2011.10）、长春税务学院郭殿生的《论我国社会保障制度设计中的价值理念及政策取向》（2013.2）。与此同时，“底线公平”的概念被提出，如中国社会科学院社会学研究所景天魁的《底线公平与社会保障的柔性调节》（2014.1），这一理论在福建农林大学石丽芳、郑元景的《全面推行农村低保制度：真正的底线公平》（2018.3）中得到进一步的阐述。
这之后，随着农村最低生活保障制度的不断发展和完善，研究也在不断地深入，一些专家学者从不同的角度，对完善农村最低生活保障制度提出了自己的见解。有的从法学角度，提出法律制度对农村最低生活保障的支持和约束力，如西南政法大学左菁的《中国“反贫困”社会救助法律制度——农村最低生活制度实施的制度障碍分析》（2017.7）、湖南省益阳市委党校王国奇的《构建新农村最低生活保障法律制度的思考》（2017.7）。有的从政府角度，分析政府在农村最低生活保障体系中所扮演的角色和所发挥的作用，如中国人民大学杨方方的《中国转型期社会保障中的政府责任》（2014.8），福州师范大学陈少辉的《农村社会保障：制度缺陷与政府责任》（2014.4）等。有的从伦理学角度提出农村最低生活保障的不足，如河海大学吴玲、施国庆的《我国最低生活保障制度的伦理缺陷》（2015.3）等等。虽然近年来，我国学者对农村最低生活保障的研究越来越多，但是对黑龙江省农村最低生活保障所存在的问题和解决方法分析还是不够透彻，这必须得引起相关专家的注意。
1.4  研究内容与方法
1.4.1研究内容
在当前和谐社会构建与社会主义新农村建设等宏观背景下，如何有效地保障处于弱势的农村贫困人口的基本生活，建立科学合理的农村最低生活保障制度，是当前和今后一段时期内学术界和政府共同面对的一个重大课题。在黑龙江省建立农村最低生活保障制度，既可以对缓解黑龙江省农民贫困状况具有不可替代的作用，能为贫困农民提供生存和发展的基本条件，也能在一定程度上消除或减少因社会分配不公引起的社会矛盾，消除或减少市场经济自发性缺陷对社会生活产生的诸多不良影响，有利于形成安定的社会环境和稳定的社会秩序。并且，农村最低生活保障制度的建立也关系到农村社会保障体系的建全和完善。
从论文的第二章开始，简单的介绍了农村最低生活保障财政投入的基础理论分析，例如农村最低生活保障财政投入的特征与方式，以及农村最低生活保障财政投入的相关理论。第三章是文章的重点，主要是对黑龙江省农村最低生活保障财政投入所存在的问题进行界定，存在的问题主要有：机制上存在法律上的空白、对象上存在“分指标”现象、财政投入标准较低、财政投入资金难到位、财政投入运转经费难保证等。为了更好的分析问题的成因，文中也引入了一些数据和案例。第四章介绍了我国一些发达省市关于农村最低生活保障财政投入的具体做法，这对黑龙江省具有一定的借鉴意义。第五章是回应第三章中所提出的黑龙江省目前存在的问题的，结合实际情况，要完善黑龙江省农村最低生活保障财政投入，就要做到如下几点：从法律层面建议国家颁布农村最低生活保障相关法规、对农村最低生活保障对象实行动态管理机制、科学确定农村低保线和接近低保边缘线、完善农村最低生活保障制度资金来源机制、完善与农村最低生活保障制度相配套的制度措施等。
1.4.2研究方法
论文在研究过程中，运用定性与定量分析相结合、财政理论与财政实际效果相对比的方式，借助于大量权威数据、计算表格等进行论证。具体分类有以下研究方法：
（1）对比分析法。在论文的研究过程中，对我国不同省市实施的农村最低生活保障财政投入进行对比分析；对黑龙江省与我国各省市农村最低生活保障财政投入的异同进行比较分析等。
（2）实证分析法。在研究农村最低生活保障财政投入过程中，笔者收集了大量国内外建立农村社会保障体系的国家和地区对农村社会保障财政投入选择的实例以及黑龙江省农村社会保障财政投入对农村社会保障体系的影响的资料。通过对这些数据和资料的实证分析和研究，为完善黑龙江省农村社会保障财政投入的可行性提供了充分的依据。
（3）定量、定性分析法。在论文的研究过程中，作者对黑龙江省农村最低生活保障财政投入过去和现在的延续状况及最新的信息资料进行详实的阐述，同时在全国范围内搜集了大量关于农村社会保障财政投入的统计数据，为信息资料提供数据支持。