中美国家公园管理体制比较研究

内容摘要
合理的管理体制是各项活动有效运行的保证。随着中国经济的飞速发展，近几年来我国的旅游业的发展也十分迅速，在经济上使各旅游景区的经营者得到的丰厚的回报。但由于我国对风景名胜区自然资源保护立法不完善、执法不严，各风景名胜区在开发与保护问题上往往没有“度”，导致出现了些对风景名胜区过度开发和放任不管的现象。在此种背景下，本文通过对我国风景名胜区和美国国家公园管理体制的多方面比较，从实际出发得出中美的管理体制的差异，并提出建议和我国应借鉴的应验。
关键词：国家公园   风景名胜区  管理
正文：
1、引言
“国家公园”的概念源自美国，名词译自英文的“National Park”，最早由美国艺术家乔治·卡特林（Geoge catlin）提出。1832年，他在旅行的路上，对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑。他写到“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策建立一个大公园…一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生态，体现着自然之美”。之后，即被全世界许多国家所使用，尽管各自的确切含义不尽相同，但基本意思都是指自然保护区的一种形式[1]。1872年，美国国会批准成立了世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园。黄石公园的成立是美国国家公园管理体系产生的标志。IUCN(国际自然与自然资源保护联盟)已经于1974年正式接纳了美国国家公园管理体系的概念，并确立了一套国家公园的国际标准。IUCN对国家公园的定义是：“保护具有国家或国际意义的典型的自然区域与风景区域，用于科学、教育、休闲目的。它的面积相对较大，基本不受人类活动的影响，并且不允许商业性耗用型活动。[2]” 自美国黄石国家公园成立至今100多年来全世界成立了1201处规模不等的国家公园。[1]我国至今没有正式使用国家公园的概念，也没有建立国家公园体系。[3]我国的风景名胜区系指风景名胜资源集自然环境优美、具有一定规模和游览条件，经县级以上人民政府审定命名、划定范围，供人游览、观赏、休息和进行科学文化活动的地域。[4]从实质上看，我国的风景名胜区、自然保护区、森林公园相当于国际上的国家公园。1994年，建设部在《中国风景名胜区形式与展望》绿皮书中指出，中国风景名胜区与国际上的国家公园相对应，同时又有自己的特点。中国国家级风景名胜区的英文名称为National Park of China.[3]我国目前国家公园概念上的建设类型主要集中于：森林公园、自然保护区、风景名胜区、生态示范区、国家地质公园及国家级的湿地保护区、国家海洋类型自然保护区等。[1] 
2、中美国家公园管理体制比较
美国从第一个国家公园——黄石国家公园成立以来至今已有100多年的历史，在国家公园管理方面有着丰富的经验，其管理系统、管理体制及法律法规近乎完善。虽然中美两国国情不同，有各自的历史背景和不同的社会体制，但在对自然资源的保护方面的目标是同样的，其首要目标都是保护资源，要保持资源的真实性和完整性，进行资源的可持续利用，让世代人分享。为此，本文将对中美的管理体制进行比较，希望通过比较来得出我们应借鉴的经验。
2.1美国国家公园管理体系
2.1.1管理机制。美国国家公园的管理体系最大的特点是中央政府垂直管理。美国于1916年成立了国家公园管理局，英文名叫“The National Park Service”,    其由美国联邦政府内政部直接管理，内务部部长指导国家公园管理局局长工作，国家公园管理局局长由院参议院建议和同意，总统任命。国家公园管理局领导全国7大区50个州的不同类型的国家公园，其管理方针对国家公园单位强制执行。每个国家公园的都是独立的管理单位，其管理人员都有总局直接任命、统一调配，直接对国家公园管理局负责。[5]（图1）  

图1 美国国家公园行政管理体系示意图[11]

2.1.2资金划拨机制。美国国家公园的管理经费的来源主要靠国会拨款，门票收入只占一小部分。美国国家公园管理局不下达经济创收指标，这样就有效防止了公园为达到指标而进行商业开发。除此之外，还有一小部分来自于私人捐赠。在公园的管理资金问题上，美国以法为保，通过24部联邦法律、62种规则、标准和执行命令保证了美国国家公园体系作为国家公益事业在联邦经常性财政支出中的地位，确保了国家公园主要的资金来源，使国家公园管理机构能够维持其非营利性公益机构的管理模式。[4]
2.1.3经营机制。美国国家公园的管理与经营分离、收支两条线。美国国家公园管理局的最高宗旨是切实保护好国家公园的自然景观资源和人文景观资源，把国家公园当作大自然的博物馆。[10]公园的管理者只作为公园的服务者而非拥有者，他们不参与公园内的经营项目，只专注于公园的资源管理。1965年，美国国会通过了《特许经营法》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园餐饮、住宿等设施向社会公开招标，经济上与国家公园无关。[7]经营者在经营规模、经营质量、价格水平上必须接受管理者的监督和管理。