旅游景区规范管理探析

摘要：我国旅游区（点）类型多样，管理机制也多种多样，管理模式错综复杂，再加之旅游法规不健全，势必造成权利交叉、多头管理、无序开发的混乱局面。本文就旅游景区管理存在的问题进行分析研究，并提出了自己的看法。
关键词： 旅游景区；管理体制；旅游法规；探讨  

Search on Standardizing the Management of Scenic Spots
Abstract: Tourist areas (spots) are varied and diverse in China, so are the management systems. Cross-rights management as well as ill-built tourist laws and regulations will inevitably result in a complicated, overlapping management and disorderly development in a chaotic situation. This paper analyzes the existing problems in the management of scenic spots, and put forward my views. 
Key words : tourist area; management structure; tourist laws and regulations; discussion 

近年来，在景区的保护范围内，出现了很多不和谐的现象，直接制约着景区的健康发展。最集中的表现是管理体制不顺。作为景区的主管机构的景区管理委员会有职无权，政出多门和多头管理导致景区管理混乱，不能实施统一规划，统一保护开发，统一推介宣传，资源利用率及经济效益极其低下。由于多头管理，有利则争，有害则推，管理出现空档，违法圈地时有发生，乱搭乱建屡禁不止，开山炸石损害严重，生态环境日益遭受破坏，在社会上造成了不良影响，致使景区资源保护和管理工作受到了严重的影响。
我国从1979年开始建立风景名胜区管理体系，1985年国务院颁布了《风景名胜区管理暂行条例》，其中第5条规定：“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划、建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构,在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位，除各自业务上级主管部门领导外,都必须服从管理机构对风景名胜区内的统一规划和管理。”根据这项规定，各地方相继制定了一些地方性法规,并根据具体情况设立了景区管理机构。目前我国景区管理体制主要有以下两种：(1)设立风景区人民政府；(2)设立风景区管理委员会。在风景名胜区设立人民政府及设立管理委员会这两种基本管理体制,在全国风景名胜区,尤其是著名风景区已实行了10多年。在10多年间,各地风景名胜区根据自己本地的实际情况和基础条件,逐步摸索出了适合本地旅游业发展的管理模式和方法,总结出了许多好的经验。然而，由于各地区经济社会发展不平衡，特别是由于最近10多年我国正好处于政治经济体制变革时期，国家由计划经济体制向市场经济体制逐步过渡，现实情况与当年制定国家和地方法规的经济体制背景发生了根本性变化，从而导致景区开发、建设和管理的利益驱动机制完全变化，再加上当初国家和地方所制定的法规的不完备、不配套，在目前市场经济体制逐步完善的情况下，各地景区管理都不同程度的出现了体制不顺、不适应旅游业发展的问题，给景区的保护、开发和建设带来了困难，并使新景区的开发建设难以按市场经济运作。要使国家风景名胜区更加深入、持续、稳定和健康的发展，国家和地方的景区管理法规都应有一个改变。对旅游企业来说，客源市场的重要性是不言而喻的，游客就是景区的上帝。近年来，由于景区管理体制不顺导致景区建设和管理跟不上旅游的发展的趋向越来越严重。再加上到目前为止，我国还没有出台景区管理部门可以遵循的旅游景区管理的法规，以至于出现问题，找不到可以依据的行之有效的法律依据，阻碍了旅游景区的健康发展。因此，改革现行景区管理体制、制定相关法律法规势在必行。　　

　　 一、我国景区管理存在的问题及成因
    我国旅游区（点）类型多样，管理机制也多种多样。景区景点从隶属关系上涉及到了建设、林业、环保、地质、文物、宗教、科技、教育、农业、水利、体育等多个部门。从对旅游区（点）的微观管理机制上看，也是各种类型兼有，有的属事业单位编制，有的则属企业运营。在企业化管理的旅游区（点）中，国营、私企、合资、股份制等多种所有制形式共同体现在景区、景点的管理上。错综复杂的管理模式势必造成权利交叉、多头管理、无序开发的混乱局面，有利可图蜂拥而上，出现问题互相推委。

    在风景名胜区设立人民政府及设立管委会这两种基本管理体制，在全国风景名胜区，尤其是著名风景名胜区实行了10多年。在10多年间，各地风景名胜区根据自已本地的实际情况和基础条件，逐步摸索出了适合本地旅游业发展的管理模式和方法，总结出了许多好的经验。然而，由于各地区经济社会发展不平衡，特别是由于最近10多年我国正好处于政治经济体制变革时期，国家由计划经济体制向市场经济体制逐步过渡，现实情况与当年制定国家和地方法规的经济体制背景发生了根本性变化，从而导致景区开发、建设和管理的利益驱动机制完全改变，再加上当初国家和地方所制定的法规的不完备、不配套，在目前市场经济体制逐步完善的情况下，各地景区管理都不同程度地出现了体制不顺、不适应旅游业发展的问题，给景区的保护、开发和建设带来了困难，并使新景区的开发建设难以按市场经济的要求来运作。 目前，实行的人民政府和管委会这两种基本管理体制，都存在一定的问题。主要表现在以下几个方面： 

    1. 管理机构庞大臃肿，精力分散 
    设立县级人民政府的风景名胜区，以政府行政权力管理景区，有立法权和执法权。因此，凡是人民政府所设立的机构它都必须对应设立，导致了机构庞大，人浮于事，效率低下。作为一级人民政府，必须管理景区内的国计民生等经济、社会问题，如学校、医院、城市人口就业、计划生育以及工农业的发展等等，这样就大大分散了景区领导的精力，使其不能集中精力、人力、物力、财力抓景区建设和保护。 以管委会模式管理的景区，由于不能依法享有县级以上人民政府的行政管理权力，因此不具有执法主体资格，没有独立的公安、工商、税务、财政等管理权。由于授予的行政管理权限不够，对景区的管理力度不够，对景区的开发建设也很不利。 

    2. 景区管理条块分割严重 
    许多国家级景区就设立了县以上人民政府，也受到管理权限条块分割的困扰。如武陵源风景区设立的人民政府，它对天子山、索溪峪拥有顺畅的管理权，但对景区内的张家界国家森林公园却无法行使有效管理。张家界国家森林公园管理处是由张家界市人民政府和省林业厅双重领导的事业单位，与武陵源区人民政府级别相同，于是出现了一个景区内存在着两个处级管理机构的多头管理问题。张家界国家森林公园没有规划建设行政管理职能，武陵源区政府虽有行政管理职能，但无法对森林公园区域实施监督管理，致使森林公园区域的规划、建设与总体要求脱节。设立了县级人民政府的景区尚且如此，采取管委会形式的景区受到的管理权限条块分割的困扰就更严重了。